推行一年免费学前教育是进一步促进我国学前教育普及普惠安全优质发展的一项重要国策。2025年7月31日，国务院办公厅印发《关于逐步推行免费学前教育的意见》（以下简称《意见》），明确自2025年秋季学期起，在全国范围内普遍实施一年免费学前教育。这一政策的出台具有深刻的现实背景。近年来，我国学前教育普及普惠发展取得了历史性突破，保教质量实现了跨越式提升，但也面临新的人口趋势下学前教育布局调整、资源配置、城乡融合发展等新的问题与挑战。我国学前教育已从以规模扩张为主要特征的数量型增长转变为以质量提升为核心追求的内涵式发展。《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》明确提出，要健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制，探索逐步扩大免费教育范围。推行一年免费学前教育，既是我国构建覆盖城乡的、优质均衡的学前教育公共服务体系以实现学前教育普惠高质量发展的重要战略支撑，也是我国建设生育友好型社会和学习型社会的关键制度保障。这不仅有助于增进适龄儿童与家庭福祉，避免代际贫困，提升人口素质，亦能促进教育与社会公平，助力我国建设教育强国和实现民族复兴之大业。我国新疆、西藏、甘肃、云南、四川、陕西、江苏等省（自治区）率先开展了免费学前教育的探索，已取得了一定成效，积累了一些地方实践经验，但全国范围的制度设计和实施进程仍有待细化和完善。而全球超过90个国家和地区已推行1～4年不等的免费学前教育，积累了丰富的政策和实践经验，但也暴露出一些问题与风险。这些实践探索既可为我国提供有益借鉴，也能为我国规避潜在风险带来重要启示。 本研究基于政策过程理论中的阶段启发式（Stages Heuristic）理论构建国际免费学前教育政策的分析框架。阶段启发式理论是政策科学中经典且广泛应用的理论范式，其核心观点在于复杂的政策过程可被划分为若干连续且可组合的阶段，以把握政策生成、运行与反馈的动态机制。该理论突破了早期静态政策结构研究的局限，强调政策过程具有连续性、反馈性及多主体互动特征，进而有助于揭示政策在国际背景下的形成逻辑与运行机制，适用于教育、社会政策与公共治理等多领域的政策分析。 该理论最早由拉斯韦尔提出，随后琼斯、安德森等学者在其基础上对政策过程进行了不同方式的多阶段划分，涉及议程设定、制定、合法化、执行与评估等环节。在当代政策研究中，亦有学者进一步将政策过程简化为“制定—执行—评估”三阶段框架，以突出政策运行的核心逻辑[1]。基于既有研究，本研究采用这一三阶段框架对国际免费学前教育政策进行分析：其中，政策制定侧重于政策的顶层制度设计，政策执行强调政策在实践层面的运行机制，政策评估关注政策运行的过程表现与结果成效。 一、推行免费学前教育的国际行动背景与目标 免费学前教育的发展经历了由“普及”到“普惠”，再到“免费”的演进过程。这一进程反映了学前教育功能从社会福利向公共责任的制度性转型。当前，世界多数国家的学前教育已基本实现普及普惠，学前教育事业发展由“保障入园”阶段逐步迈向“提升质量”的新阶段，公平与质量被普遍视为学前教育事业发展的生命线，并成为各国现代学前教育体系和政策的核心追求。为加强学前教育治理，世界各国通常将“免费政策”作为实现学前教育公平性与质量双重提升的重要支撑、关键抓手和必需路径。 从福利国家制度类型看，各国推行免费学前教育政策的目标各有侧重，但也有诸多共同之处。具体包括以下四个方面。 第一，促进学前教育普及普惠和高质量发展。保守型国家强调制度性机会均等，重在通过推行免费学前教育，促进区域均衡与提升质量一致性。如法国移民人口增加导致部分地区入园率下降，同时基础教育阶段儿童学习困难比例上升、整体质量下滑[2]。为提高普及率、基础教育质量并强化早期干预，法国自2019年起将学前三年纳入义务教育体系，以实现普及普惠基础上的高质量发展。 第二，促进学前教育公平，并为教育公平和社会公平奠基。自由型国家采取补偿性教育取向，推行免费学前教育旨在通过“起点公平”避免贫困代际循环，缩小社会阶层差距，主要为弱势儿童提供免费或资助性服务以减轻社会经济差异的影响。例如，美国1965年实施的“开端计划”（Head Start）是一项反贫困的国家战略性项目，旨在通过为低收入家庭儿童提供免费的早期教育与健康支持，改善他们未来的教育轨迹，为他们提供社会流动机会[3]。 第三，完善儿童和家庭福利，缓解育儿母亲的“工作—家庭”冲突。社会民主型国家以普遍主义为原则，通过推行免费学前教育政策提升儿童福祉并支持家庭照护，实现高质量普及。如瑞典在20世纪中后期受普遍主义福利国家逻辑与经济、劳动力结构变化影响，逐步介入儿童照护领域[4]。因双职工家庭普及，瑞典政府将免费学前教育视为缓解家庭育儿压力、促进工作与家庭平衡的重要手段，为每名儿童每年提供至少525小时的免费学前教育，进一步降低家庭成本，实现劳动力供给目标。 第四，以人口激励和人力资本早期投资为动因。在人口结构变迁与知识型经济转型的双重压力下，东亚生产主义福利国家将免费或低成本学前教育纳入人口与人力资本战略，将免费学前教育视作应对少子化问题、提升人口质量与增强国家竞争力的重要政策工具。如日本面对少子化和老龄化问题，将免费学前教育与人口战略紧密结合，通过降低育儿成本来鼓励生育、应对人口结构变化[5]；新加坡因自然资源有限，将早期教育纳入人力资本战略，通过实施学前教育费用补贴政策，使中低收入家庭儿童能够免费或低成本入园，从而强化国家未来人才基础[6]。
