税收，国之血脉；[1]征管，税之命脉。自1992年《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《税收征收管理法》)颁布以来，它不仅见证了中国经济从计划经济向市场经济的深刻转型，也亲历了税收征管从“人盯户”到“数治税”的范式变革。每一次征管模式的演进，都折射出国家与市场、权力与权利、技术与管理之间的复杂互动。改革开放后，《税收征收管理法》作为市场经济法律制度的重要组成部分，完成了其初步的立法进程。党的十八大以来，我国开启了全面依法治国的新时代。尤其2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》后，税收法定进程加速推进。为提升立法过程的科学性与民主性，财政部、国家税务总局于2025年3月发布《中华人民共和国税收征收管理法(修订征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，公开向社会征求意见，标志着我国税收法治化进程迈入以质量与共识为导向的新阶段。 当前，随着“以数治税”的深入推进，“智慧税务”正推动纳税人角色发生根本性转变，纳税人从传统的“被管理对象”逐渐转变为“被服务对象”。在这一背景下，《税收征收管理法》步入了发展的新阶段。一方面，数字技术的迅猛迭代不断冲击传统征管逻辑，迫切要求法律制度作出响应；另一方面，税收法定、正当程序、征纳平衡等根本原则，则如同制度演进中的“压舱石”，维系着纳税人权利保护与市场预期的稳定。面对这一复杂形势，如何在“变”与“不变”之间取得平衡？法律应如何在吸纳技术红利的同时，防范“算法专制”的风险？又应如何在提升治理效能的基础上，保障程序正义？本文立足于历史视角，通过梳理《税收征收管理法》从分散到统一、从“以票管税”到“以数治税”、从管理主导向服务为本的演进路径，总结其背后蕴含的价值基准，并结合当前的实践挑战，提出《税收征收管理法》修订的重点方向。 一、《税收征收管理法》的历史进阶 法律的变迁绝非孤立的法律文本更迭，而是其赖以存续的社会经济基础与国家治理理念深刻变革的规范表征。作为调整国家征税权与纳税人权利这一核心关系的税收法律体系中的基本法，《税收征收管理法》的历次修改，为观察中国税收法治乃至国家治理现代化的演进逻辑提供了一个极具价值的范本。其发展轨迹清晰地呈现出一条从注重行政效率与管理便利，转向追求程序正义、权利平衡，并最终迈向税收共治与数据赋能的内在路径。本章旨在穿透文本修订的表象，深入剖析其动态发展中所蕴含的深层驱动力与内在规律。通过系统梳理其从“以票管税”到“以数治税”的范式转换，可以揭示出征管模式变革背后的法权结构调适——即从强调国家权力的单向行使，到致力于构建征纳双方良性互动的法治化关系。这一进程不仅是征管技术的升级，更是国家治理理念从管理本位转向权利本位的深刻体现，标志着《税收征收管理法》从一部单纯的“征税之法”逐步演进为一部旨在实现权力制约、权利保障与税收正义的“权利之法”。[2]P334 (一)立法体系之变：从分散规定到统一立法 “税捐的课征应当符合公平的法秩序，而非乱无秩序，税捐法制的合理化是一个国家建立所必需之公平、效率与人道的基础。”[3]P491950年代，中央人民政府政务院虽然颁布了《关于统一全国税政的决定》《全国税政实施要则》等文件，明确了合理负担、统一税法税政、一切纳税人必须照章纳税等基本原则，但立法尚处于草创阶段。改革开放初期，税收征管活动缺乏系统性规范，主要依赖各税种立法中的零散条款。1986年《税收征收管理暂行条例》(简称《暂行条例》)的颁布首次实现了程序规范的初步统一，以行政法规形式确立了税收征管的基本框架，回应了经济转型对财政收入保障的迫切需求，也为后续立法奠定了制度基础。然而，其法律位阶较低且带有浓厚计划经济色彩[4]，难以适应市场经济发展的需要。 1990年代是国家税制的重要改革时期。1992年9月，全国人大常委会通过了《税收征收管理法》，标志着税收征管制度进入法律化阶段，实现了从行政立法到国家立法的根本性跃升。其后，随着国务院颁发《税收征收管理法实施细则》，构建了以法律为核心、以行政法规为补充的层次化规范体系。这一阶段的立法实践不仅是税收征管制度立法层级的提升，更是我国税收法治化进程的重要起点，既奠定了后续制度演进的基础，也为征纳关系的规范化提供了范本，此后历次改革均在这一统一框架内展开。需要特别指出的是，1992年10月，党的十四大确立了市场经济制度目标，启动了包含税收调节机制在内的分配体系革新。随后1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》出台，系统推进了包括课税权配置、复合税制建设等方面在内的税收制度改革，作为配套举措，国务院作出了《关于实行分税制财政管理体制的决定》。在此制度背景下，1994年我国推进了包括增值税在内的大规模税制改革。为应对随之出现的增值税专用发票犯罪问题，1995年《税收征收管理法》作出修正，专项强化了增值税专用发票管理措施。2001年《税收征收管理法》的全面修订“构建起了现行税收征管的基本框架”[5]。此次修订不仅明确提出税收征管应遵循“公平、公正、便捷、效率”原则，更首次在法律条文中系统确立了“保护纳税人合法权益”的立法目标，确立了征纳双方的核心权利与义务。2013年《税收征收管理法》的修正，立足于深化行政体制改革和建设服务型政府的背景下，侧重优化行政审批流程，推动简政放权。这不仅回应了纳税人对高效透明服务的期待，使税务管理逐渐契合市场主体多样化的经营需求，而且凸显了政府治理方式的转型，从强调强制性征管向以信息共享和流程优化为核心的治理逻辑转变。2015年《税收征收管理法》的修订，引入了纳税人识别号等基础性制度，并着力简化了税收优惠的实施程序，明确部分减免税事项采取备案制代替审批制，强化了程序公开与透明度。这一变化实质上是将税收优惠由“行政特许”转变为“法定权利”。(参见表1)
