当前，“复杂性”已经成为城市治理的重要标签。日趋扩大的城市规模、异质且多元化的利益需求，无疑加剧了城市治理的复杂性。与日趋复杂的城市治理问题相伴而生的是现代社会的数字化转型。大数据、人工智能等新一代数字技术的迅猛发展，驱动生产方式、生活方式和治理方式的变革。在此背景下，城市管理者通常会借助数字技术提高治理效能，以应对城市治理复杂性的需要。智慧城市的概念也就应运而生。随着我国城市化进程的不断加快，我国也涌现出一批超大特大城市。在超大特大城市治理中，城市管理者开始寻求通过数智治理的方式提高城市治理的效能，以应对复杂的治理难题。各大城市正在如火如荼进行的智慧城市建设，如上海的“一网统管”、杭州的“智慧大脑”、成都的“智慧蓉城”以及重庆的“数字化城市运行和治理中心”便是典型案例。从2015年中央城市工作会议提出“着力打造智慧城市”，到2025年中央城市工作会议提出要“着力建设便捷高效的智慧城市”，智慧城市已经成为当前及今后一个时期城市治理的一种基本模式。在智慧城市建设中，从“智慧赋能”到“效能提升”并非一蹴而就的，中间存在着复杂的逻辑关系。厘清这一逻辑关系，可以明晰智慧城市建设的运行机理、查找智慧城市建设的掣肘因素、提出智慧城市建设法治回应的可行性方案，对推动智慧城市建设、实现现代化人民城市建设目标具有重要意义。 一、文献回顾与问题提出 一直以来，“政府科层组织应当如何转型以适应复杂社会需求”是政治学、社会学、管理学研究的重点问题。在数字时代，这个问题显得尤为突出。城市是复杂社会运行的一个重要载体。在城市治理过程中，政府如何调试组织结构以适应数字化转型是回应城市复杂治理任务的关键要素。同时，组织结构的变化有可能和现有法律规范产生冲突与抵牾，需要从法治层面回应组织结构变化。这也是2025年中央城市工作会议在“着力建设便捷高效的智慧城市”中提出“依法治市”的主要原因。因此，对于智慧城市的观察，应当从技术、组织、法治三重视角展开。当前，学界对智慧城市建设的研究也主要从这三个维度展开。 在技术层面上，学者指出在城市的智慧治理中，核心是通过对社会事实进行数据化编码、加工和运算等，实现社会事实的再组织、信息扩大再生产、社会计算方式的重构、处理流程再造和处理结果的可视化，为城市治理提供更加清晰的图景[1]。同时，也有学者指出，数字赋能超大城市治理面临方法论指导缺失、治理效能释放不充分等问题，由此提出适应开放复杂巨系统的重要方法论——综合集成法，为智慧赋能超大城市治理提供理论支撑[2]。 在组织层面上，通过实证研究发现，技术应用并非提升城市治理效能的充分必要条件，智慧赋能引发的组织变革才是数字化转型成功的密码[3]。通过对多个城市治理实践样本的观察发现，我国逐步形成技术赋能和组织变革双轮驱动的治理模式。通过数智技术的赋能，可以逐步推动敏捷式思维嵌入科层制组织[4]。这种敏捷式思维的嵌入对科层制组织结构产生了何种改变成为学界关注的重点。通过对政府治理平台进行分析发现，平台以快速回应复杂社会需求为目标，对政府部门职能进行模块化分解，并按照治理需求重组，结合“频密的质量反馈”，不断调适分工形式[5]。这种模块化分解再重组的模式，需要政府部门间高效协同配合。但这又与当前制度存在抵牾。当前的组织法强调职权法定，政府部门各司其职，恪守权力边界，却对部门间的横向合作规定甚少。因此，组织变革需要从法治层面予以回应。 在法治层面上，行政机关之间的横向关系是行政组织法研究的薄弱环节。行政组织法重视行政机关的纵向关系，而忽视行政机关的横向关系。我国的法律也注重行政机关之间的横向分权，而对合作关系规定较少。只在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第80条和第81条原则性规定了“跨行政区划的区域协同发展工作机制”和“建立跨部门指挥协调机制”。组织法上的不完善为创设承担相应组织法功能的行为法规范提供了契机、为弥补组织法规范缺失提供了解决路径[6]。 通过文献梳理可以发现，在智慧城市建设中，技术和组织形成了二元互动关系。通过数智赋能，将敏捷治理思维嵌入科层制组织中，引发了组织结构的变革。在敏捷治理理念指引下，需要在政府部门间建立起高效协同的配合关系。而这种协同配合关系与当前的法律制度不兼容，需要在法治上予以回应。但我国法律对于政府部门间横向合作规定相对原则化，且学界对行政机关的横向关系研究较少，某些法律制度甚至会成为组织形态随着城市治理数字化转型不断调适的阻碍因素。唯有通过法治变革，不断优化组织制度安排，才能破解智慧城市建设中组织变革的障碍。因此，本文延续“技术—组织”二元关系的研究成果，分析数字赋能引发的组织变革与现有法律制度形成的“部门分立”格局存在的抵牾之处，并在法治的轨道上寻求破解之道。 二、智慧城市建设中智慧赋能与组织变革的孪生关系 智慧城市的概念被提出后，迅速得到了世界各大城市的青睐。我国也将“着力建设便捷高效的智慧城市”确立为现代化人民城市建设的七大任务之一。智慧城市建设并非单纯地将技术手段引入城市治理当中。与智慧赋能相伴而生的是组织变革。在智慧赋能之下，城市治理的组织理念、架构和运行逻辑都得以更新。但这场组织变革还需最终落实到法律制度上。否则，组织变革与现有法律制度形成的部门利益格局相互抵牾，必然会造成智慧城市建设中的治理困境。因此，对于智慧城市建设所引发的这一系列变革，需从“智慧赋能—组织变革—法治回应”的三元逻辑结构进行解释与回应。
