引言 习近平总书记强调，“要把人民健康放在优先发展战略地位，努力全方位全周期保障人民健康，加快建立完善制度体系，保障公共卫生安全，加快形成有利于健康的生活方式、生产方式、经济社会发展模式和治理模式，实现健康和经济社会良性协调发展。”[1]在建立完善人民健康的保障制度体系中，基本医疗卫生服务作为医疗卫生服务体系中最基础、最核心的部分，承载着保障全民健康的基本职责。如何确保这部分服务满足“由政府负责保障，全体人民公平获得”[2]的要求，是实现健康公平与社会正义的关键。而医疗保障制度作为承接公共卫生政策与医疗服务供给之间的制度枢纽，不仅直接关系到医疗服务的可及性与可负担性，而且涉及社会资源分配的公平性和国家在健康领域履行责任的能力与意愿。 聚焦到我国的实际，国家医疗保障局公布的统计数据显示：截至2024年底，全国基本医疗保险参保132662.08万人(其中职工基本医疗保险参保37948.34万人，城乡居民基本医疗保险参保94713.73万人)；在基金收支方面，全年基金总收入为34913.37亿元，全年基金总支出为29764.03亿元；在待遇享受方面，职工医保和居民医保享受门诊待遇总人次分别为53.08亿人次和30.35亿人次①。这些数据表明，我国已形成基本医疗保障网，为超过13亿公民提供了基本医疗保险服务，且运行成效和制度经验得到了全世界的广泛关注[3]并受到联合国劳工组织的高度评价②，充分体现了我国在推进全民健康覆盖领域的积极实践与重要成果。 但是，这样一项庞大的、基础性的制度安排及其实践，目前仍然缺乏一部正式的、基本的、体系的国家法律进行调整和规制，主要依靠国家政策来建构和驱动。医疗保障领域法律的滞后，以及由此所带来的制度稳定性和可持续性挑战，在一定程度上制约了中国特色社会法体系的发展完善[4]。加快推进国家医疗保障领域基础性立法，既是近年来国家层面的明确导向与举措③，也是理论界持续关注与呼吁的重点议题④。国家医疗保障局成立之初就明确表示要尽快制定《医疗保障法》，以“构建统领性的医疗保障法治体系，回应人民群众对权利确定性、公平性的期待”⑤。目前，《医疗保障法》已进入了全国人大的立法程序，并于2025年6月向社会各界公开征求意见，国家层面的医疗保障法律体系的构建迈出了坚实一步。 从当前医疗保障领域的立法探索与体系构建进程来看，如何进一步提升法律体系的规范性品质、强化其内在逻辑的严谨性，是推动制度持续完善的重要方向。在此背景下，本文将聚焦医疗保障法律体系构建的品质优化议题，尝试从法理层面回应“如何构建更契合时代需求的医疗保障法律体系”这一问题。在研究思路上，本文将以规范主义为基本立场，引入“可诉性”作为医疗保障制度优化的主要参照维度，力求进一步夯实医疗保障法律体系的规范性基础，促进医疗保障法律体系在实践中不断完善与升级。 一、构建医疗保障法律体系的制度背景 在我国的制度背景下，推动医疗保障法律体系更加规范，首先需要科学把握政策和法律之间的关系。政策和法律都是国家治理的重要手段，特别是在医疗保障领域，我国已经建立了覆盖全民、运转有效的政策体系，为制度完善打下了坚实基础。因此，在追求更加规范、系统的法律体系时，既要突破过去过度依靠政策来治理的方式，也不能否定政策和实践经验的积极作用，而是应当推动政策和法律协调配合，形成相互支持的治理格局。 (一)现有医疗保障制度的政策路径 以现有的职工基本医疗保险(以下简称“职工医保”)、城乡居民基本医疗保险(以下简称“居民医保”)，以及主要从居民医保中分离出来的城乡居民大病保险(以下简称“大病保险”)等三种基本医疗保障制度为例：其中职工医保建立的标志是国务院于1998年颁布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发[1998]44号)，此后，国家层面不断通过政策的形式，在异地结算⑥、支付方式⑦、账户共济⑧、基金监管⑨等方面对职工医保进行了完善。在居民医保上，2003年国务院办公厅发布《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，正式建立“由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资”的新型农村合作医疗制度，即“新农合”。2007年，国务院发布了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，开始试点建立城镇居民医保制度。2016年，国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，正式通过政策将“新农合”和城镇居民医保合并成“城乡居民基本医疗保险制度”。2015年，国务院办公厅发布的《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》正式建立了大病保险制度。大病保险的保障对象为居民医保的参保人，保障范围与居民医保相衔接，“这意味着大病保险是居民医保的补充和延伸。”[5] 通过上述法定医保政策体系，我国建成了全世界最大的、覆盖全民的基本医疗保障网。党的十八大以来，党和国家坚持把人民健康放到优先发展的战略地位，不断完善和改进基本医疗保障政策体系，推动我国基本医疗保障制度从基本保障向高质量保障转变[6]。可以说，医疗保障政策作为制度建构的先导与推动力量，为我国医疗保障体系的快速覆盖和制度雏形的确立奠定了坚实基础，形成了基本医疗保障制度“四梁八柱”的基本架构。 然而，仅靠政策的灵活调试，难以满足复杂治理结构所需的规范稳定性与权责清晰性要求。而政策治理路径积累的经验，其内在的非程序性和易变性等特征，也使其难以提供制度运行所需的法理支撑与结构保障，使得现行基本医疗保障制度的效率受到一定影响。因此，在承认政策基础性作用的同时，还应进一步认识到推动医疗保障制度迈向规范治理的紧迫性和必要性。
