气候变化已成为当前全球最严峻的环境挑战之一。2020年，习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论中宣布了“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标。①为实现碳达峰、碳中和目标，需要加强顶层设计、充分发挥应对气候变化法律规范的法治保障作用。2025年4月30日，全国人大常委会公布《中华人民共和国生态环境法典(草案)》(以下简称《草案》)，正式向社会征求意见。《关于〈生态环境法典(草案)〉的说明》指出，法典将推动经济社会发展绿色化、低碳化视为实现高质量发展的关键环节和解决中国生态环境问题的基础之策。对于应对气候变化、碳达峰与碳中和、绿色低碳发展等尚未形成专门法律的领域，法典编纂通过原则性、引领性规定来回应现实法治之需求。通过法典的形式对应对气候变化予以原则性规定具有重要意义，不仅提升了气候变化议题的法律位阶，为今后深化气候变化立法奠定了基础，还彰显了中国应对气候变化、参与国际气候治理的国家意志和坚定决心。② 从现行草案文本来看，气候规范在结构定位、制度覆盖、授权机制与责任体系等方面仍存在一定不足。一方面，将“应对气候变化”嵌入“绿色低碳发展”之中，可能削弱其作为独立环境议题的制度地位；另一方面，减缓与适应机制的制度设计尚不完备，授权条款数量有限、内容不清，相关主体义务与法律责任缺乏明确规范，难以支撑气候治理的系统性和可执行性。在此背景下，本文拟围绕《草案》中应对气候变化法律规范的结构安排与制度内容展开分析，结合国际立法经验与中国实践需求，探讨当前存在的主要问题及优化路径，力求为中国生态环境法典编纂中气候规范的完善提供理论支撑与制度建议。 一、《草案》中应对气候变化法律规范的内容与特征 《草案》在构建应对气候变化规范体系时，基于适度法典化的编纂原则，采取总分结合、多层次嵌入与展开的方式，通过在不同篇章中嵌入和展开应对气候变化相关规范，构建了一个初步的、多层次的法律框架。虽然应对气候变化专章中包含了减缓气候变化具体举措的原则性规定，但涉及气候变化核心减缓任务的具体内容(如能源转型的制度和要求)，或存在于法典绿色低碳发展编的其他章节，或与总则中的基础性制度(如规划、标准、环境影响评价)相互关联。《草案》中应对气候变化规范的安排具有如下特点。 (一)立法体例的集中性与条文内容的分散性 在《草案》的结构安排中，应对气候变化规范呈现出“形式集中”与“内容分散”的特点。一方面，《草案》专门设立了绿色低碳发展编，并在其中设置了应对气候变化专章，形式上具有了明确的集中地位。另一方面，应对气候变化的核心规范并未完全集中在该专章中，而是分散在法典的其他编章，在相关内容上呈分散局面。 1.立法体例集中性：应对气候变化专章 绿色低碳发展编构建了应对气候变化的核心规范体系。《草案》将应对气候变化作为专门内容，纳入绿色低碳发展编这一法律体系构建中的核心篇章，其设立的逻辑起点在于实现经济社会发展的全面绿色转型，体现了气候变化治理在国家治理结构中的战略定位。该编在减缓气候变化的核心议题方面构建了分层递进的法律架构。 第四章“应对气候变化”聚焦于气候变化问题的专门性回应，确立了管理体制和协调机制，细化了具有法律约束功能的减缓制度，包括碳排放总量和强度控制、统计核算、碳市场交易和碳汇等。同时，该章也系统性地纳入了适应气候变化和国际合作的内容。这一专章集中体现了国家在气候变化减缓和适应两大支柱方面的法律框架意图，将减缓和适应作为逻辑主线，构建了一个应对气候变化的闭环体系。 2.条文内容分散性的具体体现 在总则编中，将应对气候变化及绿色低碳发展相关内容纳入，体现了法典编纂秉持的整体论法治理念。③总则编具有外在体系强制力和内在价值融贯性④，将绿色低碳发展和应对气候变化纳入法典的适用范围和立法目标，强调协同推进降碳、减污、扩绿、增长。一方面，总则编的规定能为法典分则各编应对和处理气候变化问题提供内在的价值导向及规范遵循。通过在环境规划(第58条)、环境影响评价(第78条)、标准体系(第67条)等基础性制度中融入气候变化要素，将低碳发展理念吸纳进环境法体系。另一方面，总则规定直接回应了大气污染物与温室气体同根同源而法律上分散治理的问题⑤，有助于强化制度协同性，避免因部门分工或单行立法目标单一导致的治理冲突和空白，为实现减污降碳协同增效提供基础框架。此外，《草案》在总则编中还规定了企业控制温室气体排放、履行绿色低碳发展义务以及公民采取绿色低碳生活方式的义务，以及包括气候公益诉讼在内的环境公益诉讼，上述规定为应对气候变化工作提供了基础性的制度支撑，构建了与法典其他领域的原则性联系。 此外，在绿色低碳发展编中，第三章“能源节约与绿色低碳转型”从作为主要排放源的能源领域入手，规定了能源转型以及节能、可再生能源发展等核心减缓措施。《草案》在责任编中构建了应对气候变化法律责任体系，并初步设置了一些与气候变化直接或间接相关的法律责任条款。例如，针对纳入全国碳市场的重点排放单位，《草案》规定了未按要求报送数据、未执行质量控制方案等行为的罚则。在生态保护编中体现气候变化的适应和增汇法律基础。虽然生态保护编未直接规制温室气体排放，但可以通过固碳增汇来提升生态系统的适应能力。一方面，通过加强对森林、草原、湿地、海洋、土壤等生态系统的保护和可持续治理，为提升生态系统碳汇能力提供了法律依据，构成了“减污降碳协同增效”中“扩绿”与“降碳”的协同逻辑在法律上的体现。另一方面，保护和恢复健康的生态系统能够增强其对气候变化不利影响的韧性，例如抵御极端天气、维护水资源稳定等，间接支持了有关气候变化的适应战略。
