政府职能指的是政府在一定时期内根据国家和社会发展的需要应该承担的职责和功能，涉及的是政府应该做什么的问题。①理论上来说，自从民族国家诞生开始，人们就开始了对政府职能的探讨，尤其是进入近现代之后，工业革命在极大地提高了劳动生产率与生活水平的同时，也使得经济社会的各种关系更加复杂，政府在经济社会发展中应该如何定位以及如何随着社会的发展进行政府职能的转变和调整成为许多国家普遍存在的问题。2023年3月，中共中央、国务院颁布了《党和国家机构改革方案》。其中指出：“党和国家机构设置和职能配置同全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的要求还不完全适应……同构建高水平社会主义市场经济体制的要求还不完全适应，需要在巩固党和国家机构改革成果的基础上继续深化改革，对体制机制和机构职责进行调整和完善。”②因此，从政府与市场关系视角下，理解、把握好我国政府职能转变的历史经验，进而为提高我国国家机构设置的科学性，完善政府职能配置提供经验与理论支撑，就显得尤为重要与迫切。 一、成熟市场经济国家政府职能演变概况 西方成熟市场经济国家关于政府职能及其转变的探讨可以追溯到市场经济诞生之初，以亚当·斯密、大卫·李嘉图为代表创立的古典经济学理论开始了对政府职能的最初探讨，在随后的二百余年时间里大致上可以分为三个阶段来探讨政府职能转变问题。 (一)自由放任时期(20世纪30年代之前)的政府职能 从市场经济诞生直到20世纪30年代经济大萧条，自由放任始终是政府与市场关系的最主要特征。这一时期的政府职能受古典经济自由主义理论支配，该理论认为政府职能应当被限定在对政府社会管理权力的范围之内。古典经济学理论认为应当尊重市场规律和经济法则，充分发挥市场机制调节和配置资源的作用，政府充当市场经济的“守夜人”即可。这一阶段政府职能主要归结为三项：保障国家安全、维护社会治安、提供公共服务。对政府职能范围的限制在市场经济初期阶段营造了比较宽松自由的市场环境，市场经济快速发展，社会分工日益精细，世界资本迅速积累。但是到了19世纪末20世纪初，资本主义国家频繁发生经济危机，市场经济体制出现了自身无法调节的缺陷，这种情况愈演愈烈直到20世纪30年代经济大萧条的爆发，促使经济学家和政府决策人员开始重新考虑政府职能问题。 (二)国家干预主义时期(20世纪30年代—80年代)的政府职能 经济大萧条使得以美国为首的市场经济国家遭受了重大打击，主张自由放任的古典经济学理论遭到大范围质疑并为国家干预理论的出现提供了必要性和可能性。这一时期政府职能最突出的特征就是国家对经济社会的全面干预。凯恩斯指出市场的自发调节不能促使资源达到最优配置并实现充分就业，需要国家出面采取政策和手段来弥补市场失灵和消除其导致的经济的周期性波动的负面影响，这也成为国家干预主义的基调。同时期苏联的“全能政府”取得了极大成功，这进一步强化了国家干预主义的影响。在国家干预的框架下，政府的职能发生了重大转变，政府通过财政政策和货币政策刺激需求增加就业，达到降低失业的目的。政府不仅对市场失灵的领域加以干预，对于市场有效率的地方也加以干预，不仅干预需求还干预供给，不仅干预生产还干预分配。③这一时期的国家强干预理论除了凯恩斯主义还有美国制度学派、瑞典斯德哥尔摩学派等。美国的“罗斯福新政”是国家干预主义最典型的代表，二战以后西方国家也普遍将国家干预主义作为政府职能转变和调整的基础，将社会公众福利最大化、充分就业等作为政府职能的最终目标。 (三)后滞涨时期(20世纪90年代至今)的政府职能 20世纪90年代石油危机之后出现了通货膨胀与失业并存的“滞涨”阶段，战后“黄金时期”结束，高通货膨胀与高失业率并存严重影响了正常的社会生产和生活。凯恩斯主义及其理论分支、新古典宏观经济学等理论都无法很好地解决滞涨问题，现实的困境催生了一批新的理论学派，也促使经济学家和政府部门重新思考政府职能的界定问题，一系列立足实际、经世致用的理论和政策应运而生。典型的为新自由主义经济学理论、供给学派理论、理性预期学派理论、公共选择理论等等。现实世界的复杂性和信息的不完全、价格黏性和工资黏性的存在导致完全竞争市场是不存在的，市场机制本身的这一缺陷使得完全依靠其自身的调节作用难以实现资源的最优配置，在坚持市场在资源配置中占据主导地位的前提下，国家可以通过宏观政策减小工资黏性和价格黏性、降低信息流通成本、维持市场秩序稳定、促进生产要素和资本的自由流动，从而协助市场机制更好地发挥在资源配置中的主导作用。这一时期“政府—市场”有效性边界的界定处于胶着互补状态，经济学家和政府决策层都认识到政府和市场既不是非此即彼的关系，也不是单纯的替代的关系。市场自身存在固有缺陷，但是政府也被认为是有限的“理性人”，因此并不总是有效率的，也存在政府失灵。这一时期政府职能的界定及转变不再有普遍的模式，现实世界的复杂和国情的差异使得各国政府都在摸索更适合于自己国家的政府职能框架。
