一、引言 伴随着以数字化、网络化、智能化为主要特征的新一轮工业革命兴起，数字经济作为继农业经济、工业经济之后的重要经济形态，在全球范围内呈现出蓬勃发展的趋势。数据①是数字经济发展的核心资源和关键要素。在数字技术发展早期，计算机开始被逐渐普及应用，数据成为记录信息的重要载体。这一阶段，数据的生产和存储总量都相对有限，能提供的生产价值也由此受限，此时数据并不具备作为重要生产要素的基本条件。互联网时代，数字技术得以进一步纵深发展，特别是近年来以移动互联网、物联网、数据中心为代表的基础设施建设迅速，庞大的网民规模和日益丰富的数字技术应用场景使得全球范围内的数据资源总量“爆发式增长”。数据体量大、维度多、时效强等特征愈发明显，逐步成为指导决策的主要依据和驱动发展的重要力量，不仅直接作为生产要素促进经济增长，也通过改善生产要素的配置间接提升社会生产效率。② 当今世界正面临百年未有之大变局，“世界之变、时代之变、历史之变”以前所未有的方式展开，全球经济陷入复苏基础不稳和动力不足的困局。如何充分释放数据要素潜力，让数字经济成为经济增长新的驱动力已经成为不少国家的关键任务。要充分发挥数据的战略资源和创新引擎作用，就必须要保证数据“存得下、流得动、用得好”，而数据要素得以畅通流动和有序利用的前提是数据基础制度提供制度性保障。与传统生产要素不同，数据作为数字经济时代的新型生产要素，有虚拟性、非竞争性、规模报酬递增、强正外部性、衍生性③等复杂特征，传统的产权、流通、交易等制度规范显然难以支撑数据资源的高效开发利用。这也是当下制约数据要素价值进一步释放的关键因素，提出适应数据特征的解决方案在全球范围内已是大势所趋。构建数据基础制度体系是新时代国家治理的重大议题，作为全球数字经济的三极，中、美、欧都在积极推进数据基础制度建设。“美式模板”鼓励数字市场自由开放，强调保护数字知识产权；“欧式模板”着力构建数据单一市场，积极推动GDPR等欧盟内规则成为全球数字治理规则范本；中国则聚焦于统筹数据安全与发展，推进数据基础制度体系构建。 数据资源和数字技术是数字经济增长的动力来源，而唯有技术进步与制度创新紧密结合，才能形成推动数字经济高质量发展的现实力量。推动中国数据基础制度不断丰富完善，也是释放数据要素潜能、增强经济发展动能、构筑国家竞争优势的必要保障。2022年6月，习近平总书记在主持中央全面深化改革委员会第二十六次会议时强调，“数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要维护国家数据安全，保护个人信息和商业秘密，促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系”。④这一重要论述，为进一步激发数据要素潜能、释放数据要素价值指明了方向，即加快数据基础制度建设。因此，系统梳理中国数据基础制度建设的进程，分析现阶段加快数据基础制度建设所面临的现实挑战，并据此对下一阶段工作重点提出相应建议，具有一定的理论与现实意义。 二、中国数据基础制度建设的进展 数字经济发展核心在于数据价值发挥。为保障数据价值充分释放，应对在数据流通利用过程中可能出现的负外部性行为，党和国家一直以来都高度重视夯实数字经济高质量发展的制度基础，坚持促进数据开发利用与维护数据安全并重的价值主张，积极推动数据基础性制度体系的构建工作。 从促进数据高效流通与价值释放的政策视角来看，中国对数据价值的定义与认识大致可以分为资源化(2014-2019年)和要素化(2019年至今)两个阶段。在资源化阶段，中国以促进大数据产业发展为主线，初步形成由国家战略、行动纲要、发展规划等构成的顶层制度设计。2014年3月，“大数据”作为新兴产业，首次被写入政府工作报告，促进数据对经济发展价值的释放也由此成为关键的政策着力点。2015年8月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确指出“数据已经成为国家基础性战略资源”，并对中国数据产业的发展进行顶层设计和统筹布局。2016年3月，“十三五”规划正式提出要实施国家大数据战略，把大数据作为基础性战略资源，全面实施促进大数据发展行动，加快推动数据资源共享开放和开发应用。2017年10月，党的十九大报告提出要推动大数据与实体经济深度融合。同年12月，中共中央政治局以“实施国家大数据战略，加快建设数字中国”为主题开展集体学习，提出要构建以数据为关键要素的数字经济，要运用大数据提升国家治理现代化水平、促进保障和改善民生。 在要素化阶段，中央则先后密集发布多项政策文件，围绕促进数据高效流通、赋能经济社会发展进行谋篇布局。2019年11月，党的十九届四中全会首次将“数据”纳入生产要素，提出要“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献，按贡献决定报酬的机制”。⑤2020年4月，中共中央、国务院发布《关于加快构建更加完善的要素市场化配置体制的意见》，进一步明确“数据”是与土地、劳动力、资本、技术并列的第五大生产要素，并指出要“加快数据要素市场化”。2021年3月出台的“十四五规划”则为中国在“十四五”时期推动数据资源开发利用指明方向，即“建立数据资源产权、交易流通、跨境运输和安全保护等基础制度和标准规范”。⑥2021年10月，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》，明确指出标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面，强调在大数据等技术领域，同步部署技术研发、标准研制与产业推广。随后印发的《贯彻实施〈国家标准化发展纲要〉行动计划》进一步明确要研制一批数据安全、数据交易标准，促进数据要素市场培育发展。2022年6月，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线，以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理为重点，系统地提出二十条政策措施，初步搭建起中国数据基础制度体系。这也是中国推进数据基础制度建设的一项重大突破，标志着中国数据基础制度建设进入新阶段。2023年2月，《数字中国建设整体布局规划》出台，明确“畅通数据资源大循环”是数字中国建设的两大基础之一，要加快建立数据产权制度，开展数据资产计价研究，建立数据要素按价值贡献参与分配机制。除此之外，中央还积极推动相关工作机制与管理机构改革，加强统筹协调，提升政策效能。2022年7月，由国家发展改革委牵头成立的数字经济发展部际联席会议制度正式设立，其主要职责包括协调制定促进大数据发展的规划和政策，推进数字经济领域制度、机制、标准规范等建设。2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，明确提出要组建国家数据局(由国家发展改革委管理)，负责数据基础制度建设的协调推进工作，这使得数据发展相关职能从国家网信部门剥离，为进一步统筹好数据的安全与发展奠定基础。
