一、问题的提出 政府职责体系是指各级政府及其职能部门在公共治理过程中应承载的所有政府职责，是一个涉及职责配置、权责关系等的综合性概念，具体包括政府层级之间、政府部门之间、地方政府与垂直部门之间、同级政府之间的职责配置、职责关系与履职机制。党的十八大以来，党中央持续对政府职责体系优化工作进行重大部署。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确“优化政府职责体系”是“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”的关键举措。党的二十大报告强调要“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，说明优化政府职责体系在行政体制改革和推进依法行政等方面具有重要战略意义。在此过程中，党和国家注重优化基层政府职责体系，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确提出要“构建简约高效的基层管理体制”，从基层政权层面对合理设置和配置各层级机构及其职能作出统筹部署；2021年印发了《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确指出“市、县级党委和政府要规范乡镇(街道)、村(社区)权责事项，并为权责事项以外委托工作提供相应支持”，为优化基层政府职责体系确定了主要目标和改革方向。基层政府作为政府治理体系的基石，承载着不可或缺的基础性和支撑性作用，优化基层政府职责体系关乎政府治理体系的完善和国家治理现代化的推进。 学界虽对政府职责体系进行了较为深入的研究，但对于基层政府职责体系研究偏少。学界分析了政府职责体系建设的具体型态，朱光磊等对中国政府间关系作出了职责同构的理论概括，认为这“是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因”[1]。周振超也认为打破职责同构是解决条块关系失衡症结的有效路径[2]，主张实行职责同构为主、职责异构为辅的政府管理模式[3]222。在此基础上，有学者提出要构建政府“职责异构”模式，王向澄等通过对政府职责体系的国际比较分析认为，横向上应以大部制改革促进同级部门合理分工，纵向上应采取“职责异构”模式[4]。随着社会主义市场经济体制不断完善和行政体制改革不断深入，诸多学者对打破“职责同构”主张进行了反思，朱光磊等提出政府职责体系建设是一个长期的复杂过程，强调“职责同构”是起点，但“职责异构”不可能是目标，“职责序构”应是中国政府职责体系的演进形态[5]；张志红也认为“异构”与“同构”并不是简单的替代关系，从“同构”迈向“重构”才是政府职责体系构建改革的着力点[6]；吕同舟主张要跳出“同构”与“异构”的争论，提出一种将两者相结合的“嵌套型异构”模式[7]239。不难发现，众多学者均意识到“职责同构”在我国长期存在且具有合理性基础和制度优势。也有学者直截了当地表示，传统“打破”同构的想法已经不适合我国政府职责体系构建的需要，邱实更进一步地提出要在充分认识“职责同构”存在合理性的基础上明确“优化”的思路[8]。 基层政府职责体系在政府职责体系建设中处于基础性地位，其嵌入在政府职责体系建设的整体进程之中，部分学者在研究过程中也或多或少地对基层政府职责体系有所涉及。在基层政府职责体系的型态及影响方面，周振超等从职责同构视角对形式主义长期存在的现象进行了分析，认为职责同构是滋生形式主义的深层次结构性原因，健全政府职责体系是防止向基层政府层层加码和力戒形式主义的基本思路[9]；张志红总结了当前政府职责体系的传统优势和突出特点，认为基层政府对人民需求的高效回应是“职责同构”的存续优势，且基层治理的特殊性“异构”已经显现，主要体现在改革共时层面的结构“上下不对口”[6]。在基层政府职责体系建设路径方面，宋林霖等根据纵向政府职责系统嵌套理论结构提出基层政府需做好职事确认，承接监管职能并划分监管模块[10]；朱光磊等通过阐述不同层级政府职责差异化配置问题，提出要整合基层政府内部职责并使职能重心回归公共服务[5]；邱实认为在基层设置临时性的协调机构是保障基层政府职责体系有效运行的可行路径[8]，强调以职责聚合优化基层政府职责体系，进而实现基层治理条块协同[11]。在上述观点的基础上，朱光磊总结性地指出政府职责体系不健全是导致基层治理负担过重的体制根源，解决该问题的根本出路是构建中国特色政府职责体系，具体需要明确基层政府的核心职责与职责边界，并推动制度建设同步跟进以合理界定基层政府职责，最终提出具有中国特色的“政府职责配置表”[12]。 综上所述，诸多学者不断探索政府职责体系建设的具体型态，相关研究也涉及基层政府职责体系建设。既有文献为本文提供了重要理论支撑和实践参考，但在研究主题、研究逻辑和研究视角等方面存在可拓展的研究空间：一是在研究主题上，学者对政府职责体系的整体性研究给予了较多关注，而对基层政府职责体系建设却关注不多，基层政府职责体系建设的特殊性并没有得到充分重视，尚未开展对基层政府职责体系建设的系统研究；二是在研究逻辑上，现有政府职责体系建设研究众说纷纭，尚未明晰“打破”抑或“优化”的应然逻辑；三是在研究视角上，既有研究多秉持单一视角对基层政府职责体系建设展开路径研究，很少从多重向度探索基层政府职责体系建设的路径选择。为此，本文立足于已有研究基础，聚焦于基层政府职责体系建设的研究主题，遵循“有而向优”而非“打破”的“优化”逻辑，从理念、制度及行动视角探索基层政府职责体系建设的优化路径，对如何认识职责同构、为何要进行逻辑转向、基层政府职责体系建设的困境表现是什么以及如何优化基层政府职责体系建设的路径等问题进行探讨。
