doi:10.13582/j.cnk672-783/2023.06.011 习近平总书记指出:“东西部扶贫协作和对口支援,是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略,是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局,是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。”①作为富有中国特色的国家治理方式,对口支援具有分摊治理成本、汇集多方资源、形成治理合力等功能,在推动区域协调发展、巩固脱贫攻坚成果、推进乡村振兴及实现共同富裕等方面发挥着重要作用②,已成为减轻国家治理负荷、破解国家规模治理难题的重要方式③。但就实践而言,当前对口支援在运作过程中仍存在诸多问题,致使对口支援制度效能下降。揭示对口支援实践梗阻,进而采取有效措施提升对口支援制度效能成为学界广泛关注的重要议题。有学者认为,行政发包制为对口支援提供了动力源,下级政府需服从上级政府的对口支援命令,上级政府对下级政府的对口支援工作进行指引、督促和考核,对接收到“发包”任务的支援方政府来说,对口支援是一场“晋升锦标赛”④,使不少政府官员在对口支援资金支出上更加倾向于“可视性强、容易考核和见效快”的方向,存在自利性投资偏好和短期行为⑤。也有学者指出,对口支援需以“项目制”为基本载体⑥,但因在对口支援项目选定、立项等环节存在问题⑦,导致“项目制”难以更好发挥出落实载体的功能。还有学者提出,对口支援已展开较多实践,但存在受援方自力更生能力较差的情况,“援助依赖”问题较为严重⑧。针对上述问题,既有研究主要从优化对口支援格局⑨、安抚支援省份并确保公众政策认同⑩、推动产业合作先导(11)、加强对口支援的双边匹配(12)等方面提出相应治理策略。 尽管既有研究取得了较大进展,但仍存在一些不足之处。一是对口支援问题的研究缺乏系统性。对口支援在实际运作过程中既有行政发包又有项目供给,是行政发包制与“项目制”的有机结合,已有研究多仅针对对口支援运作过程的某一方面问题展开分析,从整体运作过程系统分析问题的研究相对较少。二是对口支援治理策略的提炼有待加强。既有治理策略多侧重于解决对口支援的某一特定问题,从问题的内在联系提炼多元化的组合路径还有待加强。随着数字时代到来,政府开始应用数字技术提升治理效能。对口支援作为一项国家治理方式,可通过应用数字技术提升对口支援的政府责任性、群众和社会参与性以及政府回应性等,解决当前对口支援存在的问题,推动善治目标的实现。比如,很多地方政府将数字技术赋能作为实现对口支援善治的重要手段,积极通过数字技术赋能推动受援方就业、产业、教育、医疗等方面的发展(13)。但就数字技术赋能为何能解决对口支援存在的问题以及如何提升对口支援的善治程度还语焉不详。本文试图在厘清对口支援实践梗阻的基础上,着重探讨数字技术赋能对口支援的善治路径,以期为各级政府更好推进对口支援制度提供有益经验借鉴。 一 对口支援的运作逻辑 我国地域辽阔,民族众多,在国家治理上面临因地域发展不平衡产生的“差异性焦虑”和因民族与文化产生的“离散型焦虑”等“规模焦虑”,对口支援即是为缓解“规模焦虑”而提出的一项制度安排(14)。随着全国范围内的对口支援实践不断开展,对口支援从经济领域不断扩大到文化、教育、医疗等社会领域,形成了多领域、多层次、多形式和多内容的对口支援格局(15);对口支援结对关系日益多样,既有中央对地方的对口支援、地方与地方之间的对口支援,也有地方内部的结对支援,其中,地方与地方之间的对口支援是数量多、持续时间长、影响最为广泛的对口支援形态(16)。就当前地方与地方之间的对口支援实践看,其运作逻辑主要包含任务发包和任务落实两个层面。 (一)行政发包制:重视以强扶弱 对口支援以援受双方存在一定经济社会差距为前提,基于行政发包制的逻辑下达任务,重视以强扶弱。对口支援的行政发包制主要涉及中央政府、支援方政府及受援方政府三方主体。中央政府设定对口支援目标和任务,将这些任务“发包”给支援方政府,然后,中央政府行使检查验收权,定期检查、评估对口支援成效,以确保作为承包商的支援方政府如期按约完成对口支援任务(17)。随着对口支援实践的开展,对口支援行政发包制不断完善。其一,中央政府将对口支援作为具有政治约束的刚性责任“发包”给支援方政府,规定绩效和结果导向的支援政治约定,从支援内容、力度、时间等方面明确支援方政府的责任,具体表现为以协议书、责任书形式量化,不断分解、下沉对口支援关系,使支援责任更加明确(18)。其中,与支援方政府形成结对关系的受援方政府也负有政治责任。其二,完善对口支援激励约束机制,从声誉机制转向考核评估和奖励问责机制,将对口支援考核评价结果纳入年度政绩考核体系中,由此,央地关系和地地关系逐渐从弱关系转向强关系。中央政府将对口支援任务发包后,承担任务的支援方政府官员基于晋升或至少免受惩罚保留晋升希望的考量,必须将注意力移转至对口支援工作上,否则可能会在激烈的官场竞争中出局(19)。其三,中央政府赋予支援方政府一定的剩余控制权,不干预完成任务的过程与具体方式,物力、财力、人力等资源如何移转、移转形式等问题由支援方政府斟酌,这可以发挥支援方和受援方地方政府的自主性,更易于双方根据实际情况进行针对性援助(20)。具体来说,对口支援的行政发包制包括斜向对口支援发包机制和正向对口支援发包机制两种。斜向发包制是中央政府将对口支援任务分解到省级政府为止,采取“一省(市)对口支援一州(县)”的支援方式;正向发包制是省级政府接到对口支援任务后,再次将支援任务分解到下级地方政府,直至每一个地市政府都有明确的支援对象和支援任务(21)。在支援方政府和受援方政府结对关系形成上,由中央政府根据各省份之间的历史渊源、经济关系、资源禀赋等因素安排支援方政府与受援方政府的结对关系。因此,在中央政府主导下,支援方和受援方的结对有一定的“偶然性”,双方需被动接受中央政府的安排、匹配(22)。为了更好地提升对口支援效果,中央政府不断优化地方与地方之间的结对关系,将现行一对多、多对一的结对关系调整优化为原则上一个东部地区省(直辖市)结对帮扶一个西部地区省(自治区、直辖市)的省际间长期固定结对帮扶关系。总结而言,对口支援行政发包制既明确支援方政府的责任,又赋予支援方政府一定的自由裁量权,可以为对口支援的内在驱动提供长期有效的保障力和支撑力。