问题的提出 社区是社会治理的基本单元，也是基层政府联系、服务人民群众的“最后一公里”，其治理效能将直接反映基层治理体系和治理能力的现代化水平。①社区虽是基层自治组织，但实际上一直承担着基层政府的行政职能。②社区在不断承接基层政府工作任务的过程中，实质上已成为基层政府的“派出机构”，社区不少公共事务带有一定的行政印迹。③同时，社区需要依托基层政府组建社区居委会，社区居委会作为社区日常管理机构，其干部选拔、管理、考核也带有“行政化”的安排。社区还需要完成基层政府下达的各种工作任务，这就导致社区在一定程度上出现有选择性地应对基层政府派发的各种工作任务的现象。 关于社区选择性应对的概念界定，杨爱平、余雁鸿等学者认为，选择性应对主要是指社区通过有选择地采取策略应对基层政府繁杂的行政工作任务。④换言之，选择性应对可概括为社区应对基层政府的各种“类行政组织”的行动策略。至于社区为什么要采取选择性应对，不少学者认为，社区行政化趋向使得有些基层政府理所当然地将政府的工作任务下压给社区，以致不少社区形成了倒金字塔式的治理格局，由此导致一些社区出现了选择性应对现象。⑤比如，作为当前很多城市社区重要事务的垃圾分类工作，大多数试点城市政府主要采用层层下压的行政方式将垃圾分类相关工作安排给社区。有的城市政府在缺乏组织、财政、物力等有力支持的条件下，依然要求社区迎难而上，这也就是一些社区为什么垃圾分类难以做到全覆盖到，以及不少城市社区垃圾分类效果不佳的原因。鉴于此，本文试图通过城市垃圾分类中的社区选择性应对实践，探讨社区选择性应对得以发生的深层逻辑，并寻求破解社区选择性应对的治理策略。 文献回顾 社区选择性应对已成为学界不可回避的重要议题，但从既有研究来看，聚焦于社区选择性应对的相关研究还相对较少，更多研究聚焦于社区行政化改革，并逐渐形成两种主要观点。一种观点认为社区行政化不仅有利于提高社区治理水平，还有利于倒逼社区激发多元主体协同共治的活力。⑥另一种观点则坚决主张社区去行政化，认为去行政化更有利于社区自治的实践。⑦无论哪种观点都表明，如何定位基层政府与社区的关系将直接影响社区的治理策略。实际上，地方政府尤其是基层政府因各种环境和条件而采取的选择性应对行为并不少见。党的十九大以来，国家愈发重视打造共建共治共享的社会治理格局，基层政府与社区的联系愈发紧密，有关社区的选择性应对行为也引发了学界的广泛关注。但归结而言，社区一般不会也不可能对自身面对的所有事务都采用选择性应对的行动策略，选择性应对必然有其生成逻辑。因而，只有厘清社区选择性应对的发生逻辑，才能更好地探寻社区选择性应对的治理策略。 (一)社区选择性应对的发生逻辑研究 行政化趋向使得社区的行动策略必须符合政府在公共事务治理中的意愿。社区行动策略在公共事务治理中会出现趋利避害的选择性应对行为。⑧国家通过推动行政体制改革，不断提高行政体系的理性化程度，强化对政府行为的制度约束。从制度主义视角来看，政府的行为不仅受到行政分权体制的政治与经济激励，同时也面临着发展模式调整导向下的行政体系理性化过程的约束。⑨在国家行政体系理性化改革的背景下，“自上而下”的治理体系对基层政府行为产生了一定的影响，并逐渐形成一些较为固定的行动策略。 从已有研究来看，基层政府这些较为固定的行动策略主要涉及三个方面。首先，求稳是基层政府最基本的行动策略。一些基层政府自身治理能力有限，且承受着较大的维稳压力，由此塑造了基层政府在行动中求稳的逻辑。⑩求稳逻辑划定了基层政府治理的底线，也体现了基层政府行动的结果倾向，在具体执行过程中以“完成任务”为主要目标。其次，采用权变式的行动策略。一些基层政府在执行上级政府的各种任务时，常常采取“上有政策、下有对策”的权变策略。(11)最后，追求政绩的行动策略。基层干部的考核机制和选拔机制尚待完善，某些基层官员缺乏责任意识和服务意识，诱发“只对上负责，不对下负责”的非理性行动策略。(12) 由此，很多学者认为社区选择性应对与基层政府较为固定的行动策略有着直接的关联。一方面，随着基层社会治理改革的稳步推进，基层政府将社区作为服务下沉的重要载体，并在社区建立党群服务社区、党建示范区等“准行政组织”的“管理区”，使得社区居委会成为基层政府的“派出服务机构”。(13)另一方面，国家不断推动基层社会治理创新，强调社区治理主体多元化，基层政府强化了对社区的行政资源配置，还加大引入社会组织的力度，以辅助社区公共事务治理，增强了社区对基层政府的依附性。(14)因而，结合基层政府较为固定的行动策略，社区选择性应对的生成逻辑主要可概括为两个方面。一是过度行政化使得社区更多地配合基层政府在公共事务治理中的行动策略，比如基层政府选择求稳或追求政绩，其最终落脚点都需要社区配合完成。二是基层政府权变式的行动策略，致使社区受到来自基层政府过度行政化的影响，社区要么选择与基层政府紧密合作，要么选择“拖延”观望以应对基层政府下派的行政任务。(15) (二)社区选择性应对的治理策略研究 学界将社区选择性应对的生成逻辑主要归结于基层政府的过度行政化，并且基层政府在体制内的选择性应对行为深刻影响了社区公共事务治理策略的选择。因此，有关社区选择性应对的治理策略研究主要集中在如何破解社区过度行政化问题上，并逐步形成“用行政化”和“去行政化”两种治理策略。坚持“用行政化”治理策略的学者认为，社区选择性应对问题的本质是基层政府对社区的“过度行政化”或“不合理行政化”。因此，去除“过度”或“不合理”的部分，社区就能与基层政府形成有效互动。(16)这些学者认为社区自治不应是一种与“行政化”绝缘的纯粹的民间自治，政策宣传、公共服务和社情民意的收集、处理与上报，本就兼具行政体系的政令下达和社情民意上达。(17)由此，不少学者提出，构建“街区治理共同体”将有助于破解社区过度行政化和不合理行政化的难题。街区共同体并非传统“街区制”的简单延续，而是街道与社区在城市基层治理中形成既有分工又有协作的全新关系模式，其分工更加关注公共服务可达性和治理目标简约性，其协作更加重视打破层级间的职责划分和权利分配。(18)
