随着城市基层治理体系和治理能力的现代化推进，城市治理已经从治理机制创新到街道行政体制改革，再进一步深入到城市执法体制改革的层面。在城市治理中，执法权是政府履行行政职能的基础。狭义的行政执法权主要指行政机关依法监督行政相对人权利行使和义务履行情况，并对违法行为予以行政制裁的活动，包括行政处罚、行政强制、行政检查等；广义的行政执法权则泛指行政机关依法定职权实施的具有社会管理性质的具体行政行为，还包括行政许可、行政指导等。[1]本文从狭义执法权的视角出发，讨论近年来城市基层治理中围绕执法机构设置、执法权力配置，以及执法权的运行机制等问题而展开的街道行政体制和执法权下沉的基层治理转向。 一、从执法权集中到治权下沉：城市执法体制改革的街道转向 城市管理领域的执法体制改革是从构建相对集中的行政处罚权开始的。我国长期实行的是行业管理下的分别执法体制，各“条线”部门按照各自立法规定和职责权限分别掌握本行业领域的执法权和执法队伍，即所谓的“一事立一法、一法设一权、一权建一队”[2]。针对多头执法、重复执法、执法扰民和执法队伍膨胀等问题，1996年颁布实施《中华人民共和国行政处罚法》，1997年国务院法制办同意北京市原宣武区开展改革试点工作，城市管理领域的相对集中行政处罚权改革开始试点。改革的主要方向是将与城市管理相关的、原先由多个部门行使的行政处罚权交由城市管理综合行政执法机关统一行使。[3]2000年国务院出台文件，明确了城市管理领域“综合行政执法”的职能范围，包括市容环境、城市规划、绿化管理、市政管理、环境保护、工商管理、公安交通管理等领域的行政处罚权，以及省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权，即“7+X”。 以“执法权集中”为内容的改革主要针对的是执法部门“八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的问题。然而，城市社会治理中还存在另一个问题，即市、区、街道三级管理机构“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题[4]。就执法权的配置而言，前者是执法权在横向部门间的集中整合；后者则是执法权在纵向层级间的调整，趋势是通过推动执法职权和执法力量向基层下沉来充实街道一级的基层执法能力。就执法权下沉而言，早期改革主要内容为执法力量的“上减下增”，即减少上级机构人员数量，把人员编制、经费放到基层，充实基层执法力量。20世纪90年代中期开始，随着街道办事处在基层治理中承接的功能越来越多，担负着越来越多的兜底责任，执法权下沉的重心转变为：根据属地管辖为主、保障效率的原则，将执法权下沉到作为基层治理责任主体的街道(乡镇)[5]。 2015年12月，中央时隔37年再次召开城市工作会议，在“城市工作是一个系统工程”的总体定位下提出“要深入推进城市管理和执法体制改革，确保严格规范公正文明执法”。随后，中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理。文件将执法机构在市、区、街道三级中的关系作了一定描述，要求派驻机构业务工作“接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主”。可以看出，执法权下沉已经成为城市基层治理体系的主要方向，但市、区、街道三级执法队伍的配置和权限划分尚不明确。 2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》。文件对执法权下沉街道作出了清晰要求和规定，包括三个方面：一是综合，即按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，组建统一的综合行政执法机构。二是下沉，即进一步整合现有站所、分局执法力量和资源，以乡镇和街道名义开展执法工作。三是赋权，要求将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位”。这实际上明确了街道在城市综合行政执法中的重要地位，实现了城市执法体制改革的街道转向，街道可以拥有相对独立的执法队伍并具有行政执法权。 法律上的进一步突破来自2021年新修订的《行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”这一修订扫清了原本街道(乡镇)不具有行政执法主体地位的法律障碍，城市管理执法权的综合和下沉趋势得以明确。2021年7月，中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求，“依法赋予乡镇(街道)行政执法权，整合现有执法力量和资源”。 二、“兜底责任”的街道体制与城市治理重心的下沉 街道体制在我国城市治理体系中经历了一个逐步强化的过程。新中国成立之初，在城市基层就确立了由街道办事处和居委会构成的街居制管理体制。当时，单位制而非街居制是管理基层社会的主要形式，单位对其成员全面负责，形成“国家—单位—个体”三级治理结构。在这一治理结构中，政府的治理对象是单位，单位的治理对象是个体成员[6]。同时，城市单位履行着极其重要的保障职能和供给职能，个人生存和发展的资源基本上都是从单位中索取[7]。于是，当时的街居制主要起着“拾遗补缺”作用，街道办事处为“3—7人”的规模很小的派出机构，居委会仅管理少数未被单位体系覆盖的人口。这一体制实际上一直延续到20世纪90年代中期。[8]
