一、引言 农业基础设施是乡村振兴战略的先行资本以及促进农业现代化发展的重要物质条件。为夯实新时代农业基础设施建设、大力保障国家粮食安全和推动农业高质量发展，2022年7月，农业农村部办公厅等多部门联合发布了《关于推进政策性开发性金融支持农业农村基础设施建设的通知》，全面部署农业农村基础设施建设的融资保障和金融服务工作。同年10月，农业农村部等8部门又联合印发了《关于扩大当前农业农村基础设施建设投资的工作方案》，为补齐农业基础设施短板、改善农业基础设施的投融资和运营方式等方面做出了重要部署。党的二十大报告强调，要“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。2023年中央一号文件进一步明确要“加强农业基础设施建设”。在国家的高度重视下，近年来我国农业基础设施投入持续增加，设施建设短板得到改善，供给效率得到提升[1]。 然而，不可忽视的是，由于全球气候变暖所带来的极端降水、极端干旱、极端低温等事件近年呈上升态势，其影响强度和范围有所扩大，这不仅给自然环境、社会经济环境和技术环境带来了挑战，进而也对农业基础设施的生态化、智能化供给提出了更高标准。目前，在农业基础设施供给中，一个显著的问题是面对极端气候的适应能力还比较弱，需要因地制宜地提升供给的适应性。近年来，我国极端气候所发生的时间与农作物的生长发育、产量与质量等关键期叠加，气候灾害转变为农业灾害的概率大大上升，极易造成农作物大幅减产甚至绝收。为更好应对和适应自然环境的变化，需要根据水系的变化调整排涝基础设施布局，提高农业基础设施建设标准，如此才能最大程度地降低气候变化对农业生产的不利影响。另外，由于城镇化以来，我国农村社会经济环境发生了较大变化，随着农业产业化水平不断提升、农村人口老龄化加剧、农户不断分化、新产业新业态等现象的出现，也出现了对拓宽道路、建设新型晒场、粮食烘干设施、农产品仓储保鲜冷链物流等新设施的需求，因此农业基础设施的供给质量和效率也需要同步提升。同时，随着数字技术的发展，数字生产力、智慧农业成为推动我国农业高质量发展、保障粮食安全的强大引擎[2]，全方位实现农业基础设施系统的数字化转型成为新发展目标。因此，在各项挑战与机遇中，必须持续提升我国农业基础设施适应环境变化的能力，以促成农业基础设施的适应性供给，为农业强国奠定坚实的物质载体。 适应性主要是指主体对环境变化的适应能力。复杂适应系统理论强调，具有适应性和主动性的个体在外部环境的刺激下，会根据自身目标调整行为，并与系统内其他主体产生交互作用，从而推进系统和自身发展。本文的“适应性供给”是指农业基础设施供给系统能够在环境变化下做出最优反应，从而提高农业基础设施效力。但是，达成“适应性供给”需要协调多方主体的参与，农业基础设施供给系统由政府、企业、村集体经济组织、农户等主体构成，这些主体的行为能否实现利益协调，达成一致行动，都影响着农业基础设施的供给水平[3]。而目前，各参与主体在农业基础设施供给中尚存在动力不足、能力缺乏以及行为偏差等状况，导致“适应性供给”的落实还存在较多约束。因此，有待于剖析现阶段农业基础设施适应性供给中存在的主要矛盾，从而为完善赋能策略、为农业基础设施高效供给提供参考。 二、农业基础设施适应性供给的现实约束 农业基础设施的适应性供给首先需要土地作为物质载体，这就需要激发供给系统中参与主体的动力并增强他们的能力，但现实中“适应性供给”还存在以下约束。 (一)用地困难造成适应性供给的载体缺乏 当自然环境、社会经济环境和技术环境等发生变化后，农业基础设施的空间布局需随之调整。但由于对空间布局的调整和优化均涉及耕地占用，必然存在较大阻力。占用耕地不仅需要基层政府做好规划、审批等工作，同时需要村集体经济组织、农户配合，但不管是农户还是基层政府都不愿意“动地”。面对农业基础设施耕地占用、流转需求，农户不让“动地”的现象较为普遍。虽然农业基础设施空间布局的调整优化可以提升农业生产抵御自然灾害的能力，但很多农户认为保留耕地承包经营权能为其带来更高的持久收益，特别是兼业农户，往往从自身短期利益出发进行决策，较少考虑集体利益与长期利益，而村集体经济组织协调农户的能力又较弱，难以形成集体行动或集体准则。在实践中，一些农户为了多种地，还会占用农业基础设施，致使灌溉、排涝渠道越变越窄，机耕路越变越窄，严重影响了灌排效率和农业机械效率。而一旦农户占用了农业基础设施，让其退出就变得非常困难，这给下一步工作开展带来了相当难度。现阶段，由于集体行动难以达成，政府便成为重要的供给主体，但政府主要是提供资金，在协调村庄内部关系上仍然需要依托村集体经济组织发挥作用，而很多村庄集体行动能力的弱化使得这一原本正常的操作程序却形成了一个相互推诿的怪圈，这反映出基层治理在农村土地管理权以及监管力度上的缺失和弱化，一些农户也没有充分认识到农业基础设施升级给当地农业发展及个人保障所能带来的长远利益。 另外，有些农业基础设施的空间布局还需要通过土地审批，当建设占用耕地超过一定面积时，需要报上级政府审批、备案，基层政府需要详细说明耕地占用事由。对于基层政府来说，优化空间布局增加了大量工作，且在“卫片”执法日趋严格的背景下，占用耕地很可能被问责。从现实经验来看，问责的增加意味着政府官员行为成本—收益的变化，问责的强度塑造着政府官员行为[4]。相较于以往经济绩效导向的积极创新，现阶段基层政府官员更倾向于采取审慎的中立态度，以风险最小化的避责行为来应对日益严格执行的规章制度和行为准则[5]。随着违法违规占用耕地问责力度的加大，对于基层政府官员而言，最简单直接的风险规避方式就是减少或避免农业基础设施建设占用耕地，以规避犯错的可能。因此，基层政府更新农业基础设施的动力不足，更愿意在原有农业基础设施上开展质量提升工程。于是，在农户与基层政府都不愿“动”的情形下，农业基础设施空间布局大多是维持原样，这造成即使投入了大量资金，农业基础设施也无法高效发挥其在抵御自然灾害、增加粮食产量、助力产业发展上的功能，也难以适应自然环境、社会经济环境和技术环境的变化。
