气候变化是世界各国都面临的重大环境问题。碳排放权交易在应对气候变化问题上发挥了合理分配大气容量及维护发展中国家发展权益的独特功能①。2011年以后，中国在北京、上海、重庆、湖北、天津、广东、深圳等省市陆续建立了碳排放权交易市场。2020年12月，《碳排放权交易管理办法(试行)》发布，碳排放权交易体系的建构从地区试点上升至国家层面。2020年9月，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上明确将2030年作为中国二氧化碳排放量达到最高峰的时间节点，力争在2060年前实现碳中和②。之后，围绕该目标的相关战略规划和实施政策纷纷被制定出来，助力碳排放权交易“下好全国一盘棋”。但面对碳排放权交易统一化的实践需求，碳排放权交易的制度化和规范化工作尚显不足。 中国从2020年开始大规模的碳排放权交易体系建设，政府在碳排放权交易过程中占据主导地位，有力地推动了碳排放权交易的落地和实施。但同时，政府主导的碳排放权交易治理体系也面临着诸多问题，比如政府治理能力有限、碳排放权交易属性不明等，这些问题深刻地影响着碳排放权交易的深入推进及碳排放权交易制度的顶层设计。因此，能否妥善处理政府、市场和社会三者之间的关系，决定着碳排放权交易市场能否良性有序地健康发展。合作治理是纾解政府主导的碳排放权交易治理体系难题的可行路径，其基于碳排放权交易治理的要素，有机整合政府、市场、社会的力量，扬长避短，调动各参与主体的资源，共同推进碳排放权交易市场的建立和完善。有鉴于此，本文拟在揭示现行碳排放权交易治理体系政府主导特征的基础上，剖析这一治理体系面临的发展阻力，并从合作治理视角下，以期修正现有治理模式带来的问题，实现碳排放权交易的规范有序运行。 一、政府治理模式下我国碳排放权交易的现状检视 目前来看，中国的碳排放权交易实践较为复杂。立法规范层面仍然存在较大短板，立法规范单一化、原则化，难以有效指导碳排放权的市场化交易。下文将立足于规范与实践的双重视角，检视我国碳排放权交易的现状。 1.我国碳排放权交易的立法现状 (1)中央立法为碳排放权交易制度奠定基础 碳排放权交易法律层面的相关规定主要体现在《民法典》《环境保护法》《大气污染防治法》之中。《环境保护法》和《大气污染防治法》关于排污许可制度的相关规定可为碳排放权交易提供法律依托，但法律层面的规定较为原则化，不足以为碳市场与碳排放权交易的制度设计提供具体且全面的操作指引。有学者认为，“我国关于碳中和的法治建设明显滞后，存在基本概念模糊不清、国家统一立法缺位、监管体制不健全、配套制度不完善、立法与实际相脱节等问题”③。为了解决这些问题，国家自2011年开始通过制定部门规章以及规范性文件对碳排放权交易作出相应规定，比如生态环境部④、国家发展和改革委员会⑤、财政部⑥颁布的关于碳排放权交易的部门规章及规范性文件。 (2)地方立法为碳排放权交易的制度创新提供依据 国家层面碳排放权交易立法进程的加快，促进了地方层面立法与执法的规范化，反映了碳交易机制设计过程中的“央地合作”趋势。一方面，地方的试点和实践为中央开展全国统一的碳排放权交易立法提供了基础和素材；另一方面，通过自下而上和自上而下的立法互动，为政策的创新扩散和推广建构了纵向和横向的机制⑦。地方层面的立法主要在试点地区展开，北京、上海、天津、湖北、深圳、广东、重庆、福建等地颁布的关于碳排放权交易的地方性法规、地方政府规章及规范性文件共13部⑧。试点地区的立法活动依托于行政改革试验授权，该授权系介于立法授权与行政授权之间的新型授权制度，具有独立的法律地位⑨。总体上看，有关碳排放权交易的规范在地方层面的制定和实施早于国家层面，凸显了早期碳排放权交易试点地区在立法方面的需求和自主探索。 (3)立法规范基本覆盖碳排放权交易全要素 目前，碳排放权交易规范的具体内容主要涉及重点排放单位、碳排放配额管理、碳排放配额及自愿减排量(CCER)、碳排放登记、交易和结算、碳排放MRV(监测、报告、核查)、碳排放配额清缴及相关法律责任等。生态环境部发布的关于碳排放权交易、登记、结算的三部管理规则，为碳排放权交易提供了较为详细的指南。 2.我国碳排放权交易的实践样态 (1)地方先行，全国统一市场起步晚 2021年7月全国性碳市场交易启动之前，我国已经建立了地方省市的碳排放权交易所，主要有北京、上海、天津、重庆、深圳、广州、湖北交易所及海峡股权交易中心(环境能源交易平台)。这些交易机构分别运行，并结合本地实际情况制定了配套的交易规则⑩。根据生态环境部统计，截至2020年11月，各地碳交易试点已有上千家重点排放单位，覆盖了钢铁、水泥等多类行业，累计配额成交量约为4.3亿吨二氧化碳当量，总成交额近100亿元人民币(11)。 (2)全国碳排放市场运行稳中向好 自2013年碳排放权交易市场地方试点运行以来，我国碳排放权交易量和交易额总体上稳中有升(见图1)。2021年7月16日，全国碳市场正式启动线上交易，至2021年12月31日首个履约周期结束，2162家企业被纳入发电行业重点排放单位，碳排放配额累计成交量1.79亿吨，二氧化碳年排放量超过45亿吨，总成交额76.61亿元。按履约量计，履约完成率为99.5％。数据显示，自2021年7月全国碳市场启动以来，累计清算共计54260笔，累计清算金额163.6亿元，未发生一笔异常情况。碳配额价格从2021年年末的54元/吨小幅回升到2022年4月20日的60元/吨(12)。目前，全国碳排放权交易方式包括挂牌协议交易、大宗协议交易和单项竞价。此外，个人和机构投资者也积极参与碳交易，碳市场金融属性得到充分发挥，也为绿色金融的发展奠定基础。
