党的二十大报告提出“加快建设数字中国”等一系列重大战略部署，对数字社会和数字政府建设提出新要求。在数字中国整体布局中，“数字政府”代表着政府数字化转型的新阶段，不仅是推进数字中国建设的重要内容，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。2022年6月发布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出：“鼓励和规范政产学研用等多方力量参与数字政府建设。”[1]这为各类型企业参与数字政府建设指明了方向。数字政府建设过程中，政企合作逐步形成一种异质性的行动者网络，企业扮演服务平台的搭建者、公共事务的治理者以及公共价值的增益者等三种角色，政企之间围绕数据展开合作。[2]2022年12月出台的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》指出：“鼓励企业积极参与数据要素市场建设，推动企业依法依规承担相应责任”，[3]也为构建多方参与的行动者网络提供了指引。数据要素化则对政府与企业带来诸多新挑战，引发技术风险、数据风险、管理风险和安全风险等新问题。[4]为增进政府与企业密切合作与信任，需要持续优化营商环境，不断创新合作方式，形成新的“核心行动者”及各类“转译”机制。 一 我国数字政府建设中政企合作的主要类型 自2016年起，我国政府数字化转型正式步入了“数字政府”阶段，涌现出一大批可供推广复制的“模板”。[5]比如“一体规划、统筹建设”的北京模式，“一网通办、一网统管”的上海模式等，且大有向全国推广之势。浙江省杭州市超越平台的数字协同模式，有望成为平台技术与协同共治相结合的“典范”。[6]大部分数字政府建设是政府出资、企业出力，以信息化项目等形式推动的政府数字化转型。其中建设的“主力军”仍然是各类企业，政企合作依然是数字政府建设的主流方式，各省市在推进数字政府建设过程中，大多沿用工程建设的思路和方法。依据行动者网络理论“以各行动者在网络中的重要程度作为划分标准”原理，通常按照政府所扮演的角色来划分政企合作类型。[7] (一)强制型的政府主导模式 这种模式是围绕技术嵌入后的体制机制变革展开的，其中政府的“核心行动者”地位始终没有改变。政府的权威性引导和行政强制力是主要的治理工具。党的十九届四中全会提出各类新型生产要素要通过市场来评价贡献，并且根据各自贡献量来决定报酬等。此后，数据成为政企各方新的“角逐点”，现有政府部门制度规约和机构设置持续发挥至关重要的作用，问题“分担”、利益“独享”、强制“动员”是重要的“转译”机制。我国广西、贵州等省之前的数字政府建设都是这种模式。以贵州省为例，《贵州省“十四五”数字政府建设总体规划》侧重部门协同，重点围绕基础设施建设、数据共享、技术应用以及运营管理一体化平台等，主要由政府有关部门引领数字化转型。各级政府通过对源数据的分层管理和使用，有效整合不同部门、不同行业的数据，进一步理顺了相关运行机制，制定了配套的数据标准和共享协议等，实现公共数据的规范使用与共享开放。在这种“一家独大”的管理方式下，政府往往通过购买服务、成立融资平台等形式完成数据存储与管理。但应用系统建设与运行维护通常会由不同类型的技术企业分别承担，还没有形成“人治”与“数治”相融合的异质性网络，容易导致数据格式不统一、接口不兼容等问题，形成新的“信息孤岛”“数据壁垒”。 (二)混合型的政企互动模式 实践证明，政府治理现代化需要利用新兴技术来推进各类治理主体的意见表达和有序参与。数字政府建设是政府治理方式的变革，潜藏其后的“按习惯办事”等问题不容忽视，需要不同角色的行动者一起应对。这种技术嵌入型互动模式通常都由政府有关部门牵头，创新型企业助力，院校和科研院所、第三方专业机构共同参加，形成了一种数字政府建设联合体或集体行动者。在多元参与中，尽管突出了政府的主导地位，由相关部门带领企业一起执行制度和政策，但实际上大多通过协同治理的方式完成有关项目建设，广东、浙江和海南等省是该模式的典型代表。比如，在《“数字政府建设”总体规划(2018—2020年)》指导下，广东省依据整体政府理论开展政府数字化转型工作，成立了独立的数字政府管理部门，并由国企性质的电信运营商和民营性质的互联网企业联合出资，组建了“数字广东网络建设有限公司”，具体承担与数字政府有关的项目建设和系统运维任务，汇聚政务数据和公共数据，提供集约高效的政务服务。新成立的企业是一种混合所有制，相应的数据也没有“公私之分”，数据交互与传输相对而言更加“平等”，更加有利于吸纳各类参与者参政议政，也便于公众对政府公权力实施监督。不过，从实际运行情况看，企业助力下虽然提高了公共服务水平，但更多只是停留在技术赋能的表象上，数据确权等问题尚未达成共识，没有形成问题惠及、利益共享以及成员交流等“转译”机制，未能触及数据联结等政企合作的“灵魂”。 (三)自愿型的数据治理模式 这种自愿型模式更加强调数据要素的地位和作用，非人类行动者得到更多认可，数据和技术作用下政府更加开放包容，企业参与数字政府建设的积极性更高。各级政府有关部门及时公开和共享政务数据，围绕数据确权、流转等建立相关制度，通过转译机制吸纳企业等其他行动者共同完成治理活动，治理“中心”聚焦在政府治理的数字化转型上，比如上海等省市。上海市借着智慧城市兴起的“东风”，加快建设跨部门、跨层级的在线服务平台，较好地实现了政务服务与公共服务等事项“一指可办”“一网通办”。政企各方的数据价值通过流通得以释放，在“云、网、数、用”一体化技术体系支撑下，推动资源集约、网络高效、数据共享的统一应用平台建设，为群众、行业和企业等提供丰富的应用服务。不过，虽然利益共享、成员吸纳等转译机制得以良性运转，但现有的制度规范还无法实现全覆盖监管，相应的数据交易制度和标准规定没有及时跟上，需要进一步明晰数据定价、隐私保护和行业监管等一系列具体规则，通过降低制度性交易成本，发挥人类与非人类行动者的共同作用，并借助各类转译机制减少政企之间的信息不对称，确保各类型企业可以获得相应权限，有序融入数据治理体系。
