[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-7426[2023]05-0084-011 DOI：10.13553/j.cnki.llygg.2023.05.007 基层在我国一直是一个重要的政治单位，也是一个特有的中国概念。在国家治理体制中，基层有着特定内涵以及特殊的重要性。自古至今，基层在国家治理中的重要地位受到高度强调。在实践中，基层又是一个制度化水平较低从而常处于变动不居状态的治理层级，它随着国家对社会的控制力和渗透力的变化而发生体制性变化，也常常在应对社会具体问题的过程中出现大量非体制性的探索和创新。它既呈现出变化性的特点，也内含着稳定性的特征。看似矛盾的特性由其多重治理属性所决定。它既具有作为国家治理基础层级的属性，也具有社会自我治理的属性，还具有衔接二者的中间属性。基层治理的多重属性，不仅为纷繁复杂的基层治理体制变迁提供了解释逻辑，也为当下基层治理体制创新提供了认识依据。 一、历史脉络中的基层治理体系：变与不变 从产生和历史演变来看，基层治理体系是基于国家组织、控制或治理乡村社会的需要，在历史上逐渐形成的一个制度化的层级。 我国基层治理体系始于秦王朝统一中国之后，实行以“郡县体制”为架构的中央集权体制。在郡县制下，县是基层政权单位，县以下的治理体系则经历了不同历史时期的变化。秦汉时期实行“乡亭里制”。“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有有秩、啬夫、游徼和三老。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。”[1]基层治理体系的职能主要是教化、征税、司法和治安。承担不同职能的人员分属于郡县体制的不同行政部门，有秩为长官，总一乡之责，属郡；啬夫负责税收和征役，属县；游徼负责日常治理，属都尉。彼此之间各有分工，各司其职，且在职责上归属于不同的上级部门，由上级部门委派。三老负责教化，由当地社会举荐，官府予以确认。有秩、啬夫、游徼和三老虽然产生方式不同，但均可享受微薄俸禄，带有一定意义上的国家体制身份。 南北朝以后，为了削弱门阀豪族对土地和农户的实际控制，中央皇权不断调整基层治理体系，加大对基层组织人员的选拔控制权。到隋唐时期，基层治理体系的变化主要体现在两个方面：一方面，严格选拔乡长、里正等人员，规定充当乡长、里正的人员必须符合“勋官六品以下”或“白丁清平干济”的条件；另一方面，将基层治理体系向“里”以下延伸，建立“乡、里、村”治理体系，“村”由此成为基层治理体系的基础层级。村设置村正，职责是督察奸非，向上级状报，协助里正办理县级官府下派的公务。 随着“乡里制度”在农民起义中的瓦解，宋明时期实行“保甲制”。与之前的治理体系相比较，“保甲制”的建立更多出于强化国家防御力量、有效抵御外族入侵的需要。依托“保甲制”，中央皇权建立了严密的社会治安网络，基层治理体系承担更多的军事和治安功能。民国时期，“保甲制”在强化军事职能、为政府供给兵源的基础上，进一步强调“保甲”在维护地方治安和社会秩序方面的职能。“保甲”代表着国家意志对乡村社会的统治，基层社会内部的教化、纠纷调解等社会需求，则由社会自身的权威人士“父老”承担。民国时期，随着战争等因素带来的社会动荡，“父老”的权威受到影响，地方士绅、家族长老和部族头人等群体实际上支配着乡村社会的运行和秩序，在乡村社会中拥有实际的影响力[2]。 新中国成立后，基层治理体系同样经历了复杂的历史变迁。随着新中国政权建设和经济建设的展开，社会主义公有制的建立瓦解了传统政权存在的经济基础，逐步推行农业生产的合作化、集体化为社会主义工业建设提供经济支撑，基层治理体系也适应国家建设的需要建立起集生产功能和治理功能于一体的“人民公社”体制，强化国家对农业生产的组织功能和对农村社会的管理与控制功能，巩固社会主义政权建设的经济基础和社会基础。 20世纪80年代推行的市场化改革带来了农村基层治理体系的变化。人民公社体制解体后，一方面，“社改乡”重建乡级政府作为基层政权实行对农村基层社会的治理，在乡政权之下，建立村级治理体系，通过“村民委员会”实行村务自治；另一方面，恢复农业生产的家庭组织单位，乡政权不再直接承担组织农业生产的功能。这一体制被学界称为“乡政村治”。“乡政村治”体制的确立一方面是应国家推行市场化改革的需要，另一方面也是应农村社会对家庭生产经营方式的内生需求和自发主张。 概览历史和现实的变迁脉络可以发现，基层治理体系呈现出两个方面的实践特性： 一是变化性。“变化性”是指不同历史时期，基层治理的层级、职能以及与国家上层的关系有所不同。在皇权不下县的体制性权力形态之下，历经秦汉时期的“乡亭里制”到隋唐时期的“乡里村制”和民国时期的“保甲制”，国家构建的是一个变化的基层治理体系。秦汉时期的“乡亭里制”奠定了中央集权国家基层治理的体系基础，隋唐时期这一体系的变化体现在基层治理层级向“里”以下延伸，“村”进入基层治理体系，成为“里”之下的基础性层级。“保甲制”则打破“村”的治理层级，以户为基础编制“保甲”为基本治理单元，重组了基层治理最基本的组织形态。新中国成立以后，基层治理体系经历了“人民公社”时期“公社—生产大队—生产小队”三级体制和“乡政村治”架构下“乡—村—村民小组”的变化，后者脱胎于前者的基本架构，但在名称上有所不同。
