一、问题提出 有效回应群众期待，既是政府治理能力的重要标志，也是践行全过程人民民主的应有之义。现有研究持续关注政府回应的内涵、特征、机制等议题，多聚焦于政民网络互动、突发事件处理、便民热线办理等即时性、非法定制度约束的回应，对有着严格程序规定和办理标准的法定回应较少涉及，本文将探讨的重点放在地方人大具有严格法律设定规则框架下政府的回应模式上①。2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上强调要“充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应”[1]，而政府依法办理人大代表建议具有法理依据全、规则正式化程度高、群众受益面广等优势，成为政府法定回应的关键。 一般认为，政府的行动是对法定规章程序的严格遵守[2]，政府活动“由一些固定不变的抽象体系控制，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用”[3]，但现实情况却是，在法定制度框架下政府回应呈现出多样状态。虽然相关法律、规章明确赋予人大代表向政府提出建议的权利并对建议工作各环节设置了详细要求，但是政府在规范回应的同时也存在变通性选择，对不同的建议内容采取了特定的回应模式。探讨规则遵循与变通行为共存间的张力，可以进一步地揭示政府回应公众期待的逻辑与策略。本文以D区政府办理人大代表建议案例为分析对象，试图解释法定制度框架中政府回应行为的内在机理，回答哪些因素影响政府对人大代表建议的回应表现?政府回应有哪些不同模式?多样模式选择体现出怎样的治理逻辑? 二、文献回顾与分析框架 (一)文献回顾：不同情境中的政府回应研究 国内研究政府回应的路径已从早期倡导回应型政府建设的规范研究转向关注政府回应行为表现的实证研究。从发生情境着眼，回应方式研究大致分为三类： 一是网络平台中的政民互动，体现在依靠数字技术营建的开放空间中政府的回应表现。网络问政的平台形式包括领导留言板、政务微博、政府门户网站等。网络政治参与具有直接、开放、平等、便捷的优势与特征[4]，能够推动政府治理理念、角色、方式转变，实现治理创新与行政民主，但也可能导致非理性参与的扩大[5]。当前，政府回应网络问政存在回应力不足、回应信息不完备、回应渠道不畅通等问题，研究倡导通过政务公开、树立合作理念、拓宽沟通渠道，建构良性的回应机制[6]。 二是突发事件的处理应对，揭示了非常态情境下的政府回应特征。在应急处理情境中，政府角色发生改变。以近年来突发公共卫生事件为例，研究者将政府角色归结为风险沟通者、应急主导者、资源协调者和创新促进者等四类[7]。政府回应突发事件的特征在于对治理工具的综合运用，治理工具包括信息、管制和经济等多种类型[8]。研究揭示的关键问题是政府对突发事件的回应能力欠缺，研究认为，可通过加强人员队伍建设[9]、运用数字技术赋能[10]、推进合作治理[11]等方式提升政府治理能力。 三是政府主导推动，以便民热线办理为主要路径的工作机制创设。政府通过构建与民众之间制度化的链接及沟通渠道，使民众能够以问题发现者、业绩考核者和接受服务对象等三重角色参与到社会治理中[12]。政府自身从互动中的“堵点”转变为“助推点”，在回应意愿与回应能力方面均有积极表现[13]。依靠如“12345”接诉即办市民服务热线，构建信息发现、信息下达、信息上传和压力感知机制，有效弥合了民众与政府间的信息不对称[14]。这种政府回应机制虽处于起步阶段，但制度建设的日趋规范化，使得它成为政府回应的发展方向，对政府治理能力和群众获得感的整体提升至关重要。 上述三种情境呈现了即时性、非法定规则约束下的政府回应表现。相较之，政府办理人大代表建议具有两个不同特点：其一，代表建议办理事项制度的正式化程度高。在建议形成中，代表通过多种渠道与群众开展广泛深入交流，关切群众所需所想。据此，代表们根据普惠、可行、紧迫等原则，对民意表达进行筛选整理，转化为可操作的公共事务议题，形成提交大会处理的规范文本。经由民意收集—整理—转化程序，代表建议从家户小事上升为承载群众共同利益的民生大事。其二，代表建议办理有严格的程序标准。建议的提出和办理源自法律授权，体现政府向本级人大负责的政治规则。监督工作由人大常委会组织实施，以视察检查、专题座谈、听取报告等方式为民意实现护航。在政府主导的回应机制中，诉求解决往往依赖政府的自觉。与之相比，代表建议办理的政府回应受法定职责严格约束，对政府回应提出了限制性要求，指向政府按照规范程序落实法定任务的行动目标。 目前，有关代表建议办理的研究多为规范研究，主要讨论代表建议的法理与现实意义，或为提升建议办理质量出谋划策，鲜有围绕地方人大代表与政府互动过程—行动案例展开的实证研究成果。本文基于政府办理代表建议的过程—行动案例，观察并分析政府回应中的真实表现，以拓宽现有研究的理论视野，增进代表建议制度的实践价值。 (二)分析框架：任务难度与目标契合的双重因素影响 政治学经典理论认为，社会中的政治互动构成了特定的行为系统，从系统视角切入，可获得对政治生活原理的精准理解[15]。本文以戴维·伊斯顿的政治系统模型为基础，结合研究对象涉及的事实要素，构建文章的分析框架。概括而言，一般的政治系统由四部分组成：一是所处环境，为系统运转提供必要的情境和空间；二是输入端的民众诉求，构成系统运转的启动条件；三是处理系统，内含了政府对民意的处理转化过程；四是输出端的政府决策回应，代表系统的输出结果。本文关注的政府回应过程可理解为：代表以建议形式集成民众诉求并传递至政府，政府在所处情境和内在原则偏好影响下对诉求进行处理转化，输出决策结果。有效的政府回应对系统运转产生正向反馈，推动新一轮的民众参与，如图1所示。
