Citation Form:MA H G,ZHANG Z Y,HE X Y,et al.Construction of enterprise annuity system for nonauthorized personnel in government institutions under multi-level social security system[J].Journal of Xi'an University of Finance and Economics,2023,36(1):113-124. 一、问题的提出 党的十九届五中全会把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置，强调“健全多层次社会保障体系”。党的二十大报告再次指出要健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。多层次养老保险体系的完善是健全多层次社会保障体系的重要组成部分，主要包括以国家基本养老保险为主的第一支柱、以企业年金和职业年金为主的第二支柱和以个人储蓄为主的第三支柱[1]。伴随着我国老龄化广度和深度的进一步加深，我国第一支柱社会基础养老保险支付压力大、养老保险替代率低等问题日益凸显[2]，尤其是在中国特色社会主义进入新时代我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾以来，作为第一支柱养老金的支付能力已无法满足人民群众对美好生活的追求的需要。健全和发展多层次养老保险体系，让每一位老人都能共享经济社会发展红利，成为我国实现全体人民共同富裕和第二个百年奋斗目标的重要内容。 机关事业单位编外人员是我国基层社会治理的重要力量，为我国公共服务和社会管理等事业做出了积极贡献。然而自2015年1月国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》为机关事业单位编制内员工建立职业年金以来，编制内员工的补充性养老保障不断完善[3]，而机关事业单位编制外的员工却被置之度外，随时可能遭遇退休后的老年贫困风险。机关事业单位自身的特殊属性使得这一广泛存在的群体的退休后的收入来源更多地依赖于第一支柱的社会养老金。这种“单条腿”的保障体系可能存在的社会风险在我国日趋老龄化和高龄化导致政府财政支出压力不断加大的情况下显得格外引人注目。 学术界关于编外人员问题的研究大多集中编外人员的发生机制、负面影响及其治理机制等方面[4]，针对编外人员企业年金问题的研究主要集中在2014年机关事业单位工作人员职业年金制度实施以后。清华大学公共管理学院教授杨燕绥指出，事业单位跟企业养老金之间比较的两个不协调，其中之一就是编制内外两种身份壁垒，从而将“编内”和“编外”养老金差距导致的不公平问题以学理的方式呈现给公众。随后，张洁瑜、鲁海峰(2016)通过建模分析了编外人员养老金待遇差额的组成，并提出了为编外人员建立企业年金计划已实现养老金待遇平稳过渡的建议。郭剑平、黄健元、缪俊花(2016)以职业年金倒逼企业年金发展为突破口，提出应当通过减税降费释放企业年金发展潜力推进养老保险制度的供给侧改革，并为事业单位编外人员建立强制式企业年金[5]。王欢(2018)基于江苏12家公立医院的调查研究指出，针对事业单位编外人员在养老保险待遇统筹、改革成本分担及政策要点设计不足等方面的困境指出，应通过完善养老保险改革成本的财政分担机制及改革企业职工养老保险等途径来化解政策分歧点[6]。李强、刘亚楠(2020)提出为事业单位编制外人员建立由行业或区域主管部门牵头、自主建立或由第三方机构牵头的企业年金制度模式[7]。 综上可知，现有文献从编外人员企业年金制度构建的必要性、可行性与模式构建等方面为本研究的开展奠定了研究基础，但鲜有从系统化多层次全方位保障视角下对机关事业单位编外人员养老问题进行研究的学术成果。基于此，本文拟在多层次社会保障体制改革背景下，从公平正义的视角出发，以养老风险为突破口，通过对机关事业单位编外人员养老保障现状及问题的梳理，从供给侧与需求侧提出构建我国机关事业单位编外人员企业年金制度的必要性和可行性，从而为进一步完善我国多层次养老保障体系的建立做出积极贡献，以提升编外人员作为实现共同富裕与社会主义现代化道路上必不可少的主体在年老退出劳动力市场后的幸福感，对缓解不同社会群体利益矛盾，推动社会公平与正义具有重要意义。 二、多层次养老保障与机关事业单位编外人员的内涵 (一)多层次养老保障 多层次养老保障是指由国家、企业和个人共同参与构建的为个人提供养老支持和保障的政策体系。多层次养老保障的概念最早源于1994年世界银行在《应对老龄化危机》一书中首次提出养老金的“三支柱”概念，即公共养老金计划(第一支柱)、职业养老保险计划(第二支柱)和个人储蓄计划(第三支柱)[8]。经过长达十年的探索，世界银行在逐步改革和完善“三支柱”养老保障模式的过程中提出了“五支柱”养老保障制度构想，即在“三支柱”的基础上增加了非缴费型养老金的“零支柱”与非正规保障的“第四支柱”[9]。我国关于建设多层次养老保障体系的构想源于1991年我国《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)首次提出的“逐步建立基本养老保险与企业补充养老保险、职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保障制度”，这一构想与“三支柱”理念基本吻合。1995年《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发[1995]6号)提出“鼓励建立企业补充性养老保险和个人储蓄性养老保险”。同年劳动部关于印发《关于建立企业补充养老保险制度的意见》(劳部发[1995]464号)的通知提出“积极推动建立企业补充养老保险制度，抓好补充养老保险试点工作”。随后《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《企业年金试行办法》、《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》等法规条例陆续颁布，标志着我国多层次养老保障体系的基本确立①。 (二)机关事业单位编外人员 国务院自1988年起就推行政府机构改革，转变政府职能，表现为精简机构、削减政府工作人员。2007年中共中央办公厅、国务院出台了《进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》，要求严格控制行政机构设置以及行政事业编制，对机构编制实行集中统一管理。2013年，李克强总理在地方政府职能转变和机构改革的电视电话会议上进一步明确要求将机构数量和财政供养人数控制在一定范围，避免机构臃肿。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，要求进一步加强对于地方机构编制管理的刚性约束，严控行政事业编制人员总量。但随着经济社会的发展以及诸多行政审批事项、执法任务和服务工作的下沉，使得日益繁多的工作任务与事业编制数量不足间的矛盾不断突出。尤其是政府治理现代化背景下，地方机构编制数量不足、编外人员众多是不可回避的现实问题，在“放管服”改革背景下因事权下放而显得更加突出(徐刚，2020)。因此，机关事业单位编外人主要是指在我国政府编制管理制度下，各级政府机关事业单位为了应对地方机构编制数量不足导致的人员短缺问题，在编制限额之外聘用的、无法纳入编制之内的工作人员的总称，主要包括年薪制人员、协管人员、合同制人员、劳务派遣人员、聘用人员以及借调人员等。
