我国多层次养老保障体系优化与服务拓展

       一、我国多层次养老保障体系亟待优化

       全面建成多层次养老保障体系是我国养老保障顶层设计的核心命题。党的十九大报告对“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”提出重点任务和明确目标，通过进一步完善基本社会保险制度建设，实现普惠性基本保障目标，实现应保尽保。同时，积极调动市场资源、家庭保障资源、社会力量和其他可以利用的资源，促进多层次养老保障的高质量可持续发展，是我国新时代多层次养老保障改革发展的重要任务。经过多年的努力，我国多层次养老保障体系建设取得成效，基本养老保险的覆盖面已超过十亿人，建成了世界规模最大的养老保险制度。职工基本养老保险的待遇水平18年逐年提升，逐步完善了养老金水平的动态调整机制。多层次养老保险制度建设步伐在加快，初步形成了多层次、多支柱养老保险制度的基本发展格局，作为第三层次的个人养老金制度和商业养老保险开始受到更多关注。

       我国养老保障改革40年的历程表明，我国养老保障改革发展路径经历几多波折，迈出艰难的改革步伐，在取得重要成效的同时，也面临诸多的现实困境和未来的挑战。首先，受多种因素的制约，基本养老保险制度一支独大的格局面临多重发展压力。老龄化进程的加速发展，使政府基本养老保险“保基本”的责任和可持续发展的压力日益增大。这种压力既受老龄化演化的一般趋势约束，同时受到新发展阶段我国经济社会环境的制约，受到养老保险制度体系逐步进入成熟、定型阶段改革任务的制约。能否把握“十四五”时期我国老龄化的机遇窗口，破解多层次养老保障改革难题，加快推进多层次基本养老保险制度改革至关重要。我国20世纪60年代生育高峰期的人口逐步进入退休人员大军，养老金的刚性支付压力使基础养老金全国统筹的推进任务更加繁重。新冠疫情持续影响和国际经济环境的不确定性，企业生产经营环境面临较大风险。政府对困难企业的种种抒困政策和帮扶措施对于经济的恢复是非常必要举措。在推进共同富裕进程中，国家对基本民生保障的财政兜底责任，基本养老保险保基本的目标必须确保实现。城乡低收入老年群众期盼在国家实现共同富裕进程中逐步提高最低养老金水平的诉求也应在完善多层次养老保障体系进程中加以考虑。在老龄化加速和经济环境双重压力下，多层次养老保障体系优化的制度内涵和服务空间需要拓展，改革推进亟待提速，以较好完成新时代赋予多层次养老保障体系建设的重要任务。

       其次，由于养老保障制度安排的复杂性，部门及地区间利益格局的纵横交织，世代内及代际间成员利益调整的敏感性，社会公众的高度关注，导致制度的重大调整步履维艰，困难重重。国际经验表明，养老保障制度演化具有极强的路径依赖特征，制度愈是进入成熟期，养老保障制度实施重大制度调整的空间和范围愈发趋于缩小。受多种因素制约，单一层次养老保险制度的可持续性可能面临较大的不确定性。多层次养老保障制度发展的经济环境和市场空间受到明显挤压，企业机构对补充养老保险的发展动力更是力不从心。受多种因素制约的就业矛盾尖锐，个人收入面临减少风险，第二、三层次养老保险面临新环境下的发展困境，发展补充养老保险的预期不容乐观。

       因而，唯有以理论创新、制度创新为引领，基于国情的内在制度约束，基于养老保险制度长期可持续发展的战略基点，在系统反思养老保障制度演化历史轨迹的基础上，直面未来发展的诸多新挑战。从宏观战略层面探索我国多层次养老保障体系优化与协同治理路径，探索多层次养老保障体系优化的中国方案，有利于回应新时代养老保障改革发展之需要。养老保障改革的制度效应事实上将影响经济社会的多个领域。民生经济也将成为促进经济发展的重要考量。多层次养老保障制度建设事关国家治理能力提升和经济发展与社会发展协同推进。①我国多层次养老保障制度改革取得了积极成效，同时存在诸多困惑和值得认真总结的经验教训。需要拓宽多层次养老保障体系的制度内涵和服务空间，探索破解多层次养老保障改革发展的难题。

       再次，数字经济的发展对传统养老保险制度的制度模式和运行机制尤其是缴费机制、保障方式和服务机制带来新的挑战。新业态劳动者参与经济发展的模式出现颠覆性变革，必将深层次影响多层次养老保障的发展模式、制度选择和服务形式。现行养老保险的制度安排是德国早期工业化生产方式的产物。收入关联养老保险的制度形式和养老保险制度三方缴费模式维系均依靠政府法律法规约束下的劳动关系。新业态劳动者的就业方式和收入获取方式出现多样化的变革，政府、企业和个人三方负担养老保险费的既有模式显然难以持续发展。②传统养老保险制度运行和发展条件面临诸多新挑战。新发展阶段，新技术革命呼唤多层次多样化养老保障的制度创新发展。需要从多层次养老保障制度的认知方式、制度模式、服务形式、保障能力及可持续发展的未来方位进行创新探索，以回应数字经济对多层次养老保障新制度形式和服务方式提出的新挑战。

       最后，积极老龄化战略下我国多层次养老保障体系的重难点问题和协同发展的实现路径，迫切需要深入探索我国多层次养老保障制度发展缓慢的深层次原因。这既包括人们业已认识的一些原因，还有众多未知新领域的若干新挑战。为此，需要理论创新和制度创新基础上的综合集成，从经济、社会、文化、社会心理多因素的融合创新中探讨我国多层次养老保障制度体系的理论模式、制度模式及发展路径。同时，需要拓展研究思路，重视分析新发展环境下多层次养老保障面临的新机遇和新挑战，研究数字经济下新的养老保障制度载体和制度平台，回应理论和实践层面对多层次养老保障理论创新、制度创新的呼唤。再则，需要着眼于重大现实问题的探索，回应新时代对理论创新和制度创新提出的新挑战，如何根据多层次养老保障制度协同发展的内在规律，科学制定多层次社会保险的费率结构调整和多层次养老保障基金管理改革的推进思路，有效地发挥政府激励机制、市场发展机制和有效监管机制的重要作用，充分利用养老保障大数据平台显示的城乡劳动者的养老保障行为特征，提出具有前瞻性和更具针对性的多层次养老保障改革策略，为政府的养老保障科学决策提供重要决策依据。