保税区（BONDED ZONE ）是一个国家或地区在其领土内划出的由海关实行监管的封闭式区域，有“国境之内，关境之外”的特点。目前全世界共有500多个经济自由区包括各类型的免税区、出口加工区、 保税全储区、自由港、自由贸易区和其它关税保护区，分布于87个国家和地区。这些经济特区的设立对各国各地区经济的发展起到了积极的作用。 我国自1990年5 月经国务院批准在上海外高桥建立第一个保税区以来，迄今已发展为13个，经过6年多的发展和探索， 保税区的功能开发和形象开发已初具规模。各保税区在其发展过程中，根据地理环境经济状况及与周边地区经济合作形式的不同，积极探索符合各自特点的功能定位。在注重发展先进工业的同时，强调第三产业、新兴技术产业在区域内的重要地位，力求成为技术上高而新、运转上快而活、管理服务上优而严、经济效益上好而高，以外贸为导向，兼有加工、商业、金融、信息及多种行业，从而使各保税区从单纯的政策优势化为区域功能优势和产业优势。 一、目前我国保税区发展中存在的问题 我国保税区的发展，短短几年取得了举世瞩目的成就。但是，相对于世界经济区的运行惯例及一般规律而言，仍存在很多的差距和不足；同国内经济区相比较而言，其发展程度还达到举足轻重的地位。我国保税区现有开发总面积仅有17平方公里，其中最小的深圳沙头角保税区，规划面积仅有0.2平方公里。相对于我国五大特区及各类开发区而言，保税区占总开发的比例是相当小的。同样，保税区的经济规模也远没有达到成为区域经济增长极的地位。以发展最快的上海外高桥保税区为例，1995年区内GDP总值只有22.2亿元，而外贸出口额也仅有5.2亿美元，只占当年浦东新区外贸出口总额的20%，若同上海外贸出口总额相比较便更微不足道了。从目前保税区的规模和功能设置来看，保税区经济辐射功能有限。建立保税区只能对区域经济的发展起到补充和促进作用，不会对国家宏观经济环境及产业导向产生重要影响。 1、“关境之内”，仍是我国保税区性质的体现。 从货物的进出口到区内货物的活动、转移，都由海关管理，手续繁杂，加重了海关的负担。货物并非全部免税而是保税或征税。而国际上如香港、汉堡等自由港则采取：关境之外。“国境之内”的海关管理办法，区内货物一律豁免关税，并免除惯常的海关监管。除少数重点物品外，海关允许货物完全地自由进入。由此可见，我国保税区离国际上通行的自由经济区的运作还是存在差距的。 2、国家的宏观体制和约束机制亦存在诸多亟待调整之处。 保税区应是国内经济与国际经济最先结合的地区，一切均应遵循国际惯例。而现行的金融体制及外汇管理制度使得区内执行外汇自由兑换、自由汇出入以及出口退税等发生困难。诸如现行出口退税是由财政部门按年初计划执行，且环节繁多；严格的进出口许可证发放制度不仅使得区内企业竞争地位不平等，而且也直接与国际惯例相抵触。 3、管理体制亟待完善。国际上的自由经济区特别是出口加工区、 自由港或自由贸易区，一般只设海关，且很少查验，以提高工作效率，营造自由贸易的宽松环境。但是我国在实际运作中，很多职能部门纷纷进驻保税区，共同参与保税区的管理，与国际惯例不相吻合。 4、运作上的“飞地”现象。保税区隔离设施验收以后， 便正式投入运营。但一方面，由于它与国际市场接轨有一个过程，因此很难在短时期内介入国际竞争；另一方面，由于保税区与非保税区的隔离，反而影响了区内外要素的自由流动，更割断了保税区与周边地区经济的内在联系，使保税区失去了依托，给人一种“飞地”感觉，这亦将制约保税区的拓展。 5、人才和资金不足。 保税区的发展不仅需要大批优秀的专业人才（涉及国际金融、国际贸易、工程设计、商业营销、信息处理等方面的专业人才），还应拥有足够的启动、开发资金。这两方面的缺乏同样使保税区的发展举步维难。 二、进一步发展我国保税区的对策 我国保税区的发展应借鉴世界上先进的自由经济区的成功经验，深化各方面改革，大力提高管理水平和管理效率，使保税区的运作逐渐与国际接轨。 1、确立保税区的发展目标、模式，逐步实现保税区的国际化、 现代化和规范化。 我国境内的保税区，其最终发展目标应为世界通行的模式，即：附属在港口的是自由港，设立在沿海、沿边、沿江地区的是自由贸易区。在向自由港或自由贸区过渡的过程中，首先考虑应具备一般保税区必要的基础设施和高效率的经营管理环境，拥有陆海空口岸的理想区位，具备完善的监督措施，使地区经济与国际经济具较高的融合度，具有相对较强的国际竞争优势、广阔的腹地空间以及高素质的人力资源等；其次，建立以目标为中心的政策发展体系，在突出国际贸易与服务的综合功能的前提下循序渐进，将我国保税区逐步建成严格按国际惯例运行的自由贸易区。 2、完善保税区的管理体制，确保管理机制高效运转。 世界上经济自由区的管理体制大体分为三种，即公司形式、行政形式和混合形式。每种形式各有利弊，我国目前保税区发展状况，笔者认为应推进混合形式的管理体制。它介于企业模式和行政模式之间，或者是用两者结合的方式来建立保税区的经营管理体制。在机构设置上根据工作性质设置职能部门的机构、承办者、管理者和经营者，以及监管者和协调者各自分工负责相应的工作，但又统一于政府所属的行政部门。一般来说，涉及到政策、规划和审批等事项，采用行政管理程序；涉及到业务经营活动，则采用企业式管理方式或者直接承包给私人企业来经营。
