2022年4月，借鉴其他国家经验结合我国经济社会发展实际，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》(以下简称《意见》)，建立面向全民的个人养老金制度，个人养老金制度的出台有其客观现实性。但是，个人养老金制度的实施同样面临一些政策及制度方面的挑战，需要我们积极加以有效应对，在推进个人养老金制度发展的同时着力完善多支柱养老保险体系，助推共同富裕型民生事业的建设和发展。 一、个人养老金制度的实施背景 个人养老金制度作为个人储蓄性质的养老金制度具体展开与生动实践，是中国积极应对人口老龄化乃至高龄化的务实举措，是优化基本养老保险分配格局的理性选择，也是增加退休人员收入、满足人民群众更高层次、更高水平养老需求的可行之策。该制度的实施将促进基本养老保险、年金保险、补充养老保险等多支柱养老保险体系的完善。 一是解决养老金缺口的现实选择。人口老龄化特别是高龄人口数量持续增长是一个客观趋势，第七次人口普查数据显示，2020年中国(不含台港澳，下同)65岁以上老年人占总人口的13.5％，比2010年高出近五个百分点。与此同时，老年人口赡养比上升为19.7％①。根据联合国预测，2030年我国老年赡养比将达到25.3％，2050年提升到44％，2075年更是达到53.8％②。 在养老金收入结构及收入来源没有根本性调整的情形下，老年人口赡养比上升直接诱发养老金缺口这一严峻的社会问题。数据显示，2012年仅12个省份的城镇职工基本养老保险当期征缴收入大于基金支出，有19个省的支出大于当期收入[1]78。2020年，全国各地为了给企业纾困，减免了2～6个月不等的基本养老保险企业缴费部分，当年城镇职工基本养老保险缴费收入(44375.7亿元)首次低于基金支出(51301.4亿元)。有学者指出，如果不进行改革，城镇职工基础养老金结余部分将在2025年消耗殆尽并出现约1.64万亿元的赤字中值，到2085年累计赤字中值将达1812万亿元[2]。杨一心、何文炯的研究显示，城镇职工养老保险基金累计结余可能将于2024-2025年耗尽[3]。刘方涛测算出2025年、2030年、2035年我国养老金收支缺口分别达到6.9万亿元、9.9万亿元和13.6万亿元[4]。当然，这些学者的精算建立在政府不加以任何改革且经济社会发展形势基本保持现状、人口老龄化程度持续加大等众多因素叠加下所得到的各年份养老金支付缺口规模。总体上看，现有的研究大都认为如果不调整基本养老金缴费比例、缴费年限，如果不延长退休年龄，那么，未来基本养老金缺口将是一个客观趋势，可行的缓解办法只有建立第一、第二支柱以外的个人养老金制度。 二是优化基本养老保险待遇分配的理性选择。中国于1997年建立起政府、企业和个人三方共担、统账结合的职工养老保险制度，2009年和2011年分别实行了政府补贴与个人缴费相结合的城乡居民养老保制险制度③，2014年10月起，机关事业单位也采取了单位与个人共同缴费的统账结合养老保险模式④。至此，基本养老保险实现了对各类人群的制度全覆盖，并向着参保人员的全覆盖迈进。 但是，这种人群分设的制度设计思路以及由此形成的养老金分配格局形成明显的待遇差距。首先，不同参保类型人员的养老保险缴费构成以及养老金待遇存在较大差异。机关事业单位人员的缴费全由财政负担，而企业全靠自身经营所得为员工缴费，城乡居民基本养老保险实行政府补贴。另外，各类人群的缴费基数和待遇计发方式也不完全一致，由此使得不同所有制单位之间形成了较大的养老金待遇差距。例如，2020年机关事业单位基本养老金人均5766.94元/月，其他城镇退休职工的基本养老金为人均2906.44元/月⑤。并且机关事业单位建立了强制性职业年金，企业则自主选择为职工购买企业年金。其次，各类职工的养老金待遇高于城乡居民。2020年城乡居民养老金均值仅为174元/月，不及企业职工的1/16，城乡居民如果仅靠这点养老金收入难以保障其基本生活。最后，经济发达地区养老金待遇高于欠发达地区。各地基本养老保险缴费基数、费率和征缴稽核强度不同，经济发达地区投资企业多、外来人口和参加人数多，容易形成集聚效应、享受人口红利，当地拥有充沛的养老金收入支付退休职工养老金。而欠发达地区不仅做不到应缴尽缴，还要承担未来返乡劳动力的基础养老金支付压力。因此，建立个人养老金制度，在一定程度上可以淡化职工的单位性质、职业身份和地区差异等因素对其未来养老金收入的影响。 三是满足民众更高层次更高质量养老需求的内在需要。老年人养老需求具有不断增长的秉性和特征，随着经济社会的发展、人口高龄化的到来，老年人越来越追求更高品质特别是更加健康长寿的生活。这就需要引导他们进行适度投资，增加他们的养老金收益来源，提升未来退休后的消费能力。为此，早在本世纪初政府就实施了《企业年金试行办法》，累计吸引全国2718万职工参加企业年金，年均加权平均收益率为7.3％[5]。由于企业年金需要企业与个人同时缴费，所以，尽管企业年金的收益率较高，但企业尤其是众多民营企业参与的积极性并不高，全国参加企业年金人数仅占企业职工总数的5％左右。不仅如此，所有灵活就业人员以及城乡居民即便想参加企业年金制度也不被允许。为了解决这些问题，2018年起，上海、福建以及苏州工业园区试点个人税收递延型商业养老保险办法。然而，截至2020年4月底，累计参保人数仅为4.76万人，保费收入只有3亿元左右。根本原因就是它采用EET税收优惠模式并约定了待遇领取时7.5％的税率，“对于应税年收入低于49万的个人来说是负担性税延”[6]，因而并非一个合理的制度设计。这就亟待出台一个人人可以参与、投资主体拥有更多选择权、预期收益良好的补充养老金制度。个人养老金制度便应运而生，成为扩大养老金容量、满足人们更高质量养老需求的可行之策。
