少子老龄化是人口出生率和死亡率下降以及平均预期寿命不断延长的必然结果，由此导致人口年龄结构趋于老化。这一趋势是21世纪人类社会共同面临的挑战，如何积极应对人口老龄化挑战也已成为当前世界各国政府普遍关注的重要议题。2020年10月，党的十九届五中全会审议通过了制定“十四五”规划和二○三五年远景目标建议，明确提出实施积极应对人口老龄化国家战略，把制定人口长期发展战略，优化生育政策，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展等，作为“十四五”时期经济社会发展的重要任务，推动实现适度生育水平、健全婴幼儿发展政策、完善养老服务体系等重要举措。这标志着“积极应对人口老龄化”首次在官方表述中上升为国家战略。2022年10月，党的二十大再次明确强调实施积极应对人口老龄化国家战略，习近平总书记指出，“贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程”。实际上，近年来国家已出台了一系列应对人口老龄化的方针政策，展现了党和国家打造老龄社会治理共同体的前瞻性与积极性；而将积极应对人口老龄化上升到国家战略层面，则进一步彰显了党和国家从战略指导与制度建设层面主动应对人口老龄化挑战的重大决心与谋略。国家作为老龄社会治理的核心主体，制度或政策工具是其积极应对老龄化的根本措施之一，而一般认为中国在制度建设与制度实施方面具有显著优势。在此背景下，实施积极应对人口老龄化国家战略的关键点便在于构建积极应对人口老龄化的政策体系。其中，以改善民生、促进公平为导向的福利制度建设乃是老龄化相关制度建设的重中之重，特别是要尽快建立健全长期护理保险制度和基本养老服务制度，从而更好地发挥有为政府、有效市场与有机社会作用，既尽力而为，又量力而行。①但是，随着中国未来老龄化程度的不断加深，以及过往涉老制度建设中成效与缺陷的逐渐显现，我们必须以动态性、系统性和反思性的视角重新审视人口老龄化与福利制度建设中的利弊因素，对其中可能存在的一些认知偏差尤应加以警惕。同时，对照发达国家的经验教训，我们也需要慎重思考中国未来的福利制度如何才能成功化解少子老龄化挑战。而这涉及福利制度的本质究竟为何这一根本性的问题。本文希望通过回应与再反思上述议题，尝试阐明福利制度的本质与存在问题。同时，基于中国的国情系统谋划应对人口老龄化的策略和措施。 福利制度的本质 (一)制度的本质：一种社会关系的界定机制 人是“一种制度里的公民”，总是在特定的国家或社会制度中生活和发展。②近代以降，制度构成了经济增长与社会进步的重要基石，制度问题由此受到学界和政府越来越多的关注，不同学科从不同视角对制度的含义和本质进行了广泛深入的讨论。对制度的研究可以追溯到马克思，他认为，“制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物”，③并据此将制度的形成归结为一定生产关系以及与这种生产关系相适应并维护这种生产关系的社会机构和规则的确立过程，制度的本质就是社会分工协作体系中不同集团、阶级和阶层之间的利益关系。④可见，马克思很早就从社会关系或结构的视角对制度的本质加以剖析。之后，制度经济学派的兴起又推进了对于制度的理解和认识。制度经济学创始人凡勃伦指出，“制度实质上就是个人或社会对有关某些关系或某些作用的一般思想习惯”；⑤另一位代表人物康芒斯则认为，“制度属于一种普遍的规则，是集体行动控制个体行动”；⑥舒尔茨也采用了与康芒斯相似的定义，认为“制度定义是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”。⑦而制度问题研究的集大成者则是以科斯、诺斯等为代表的新制度经济学派。其中，诺斯对制度的定义最多也最直接，他认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”，⑧“制度包括一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，旨在约束主体福利或效应最大化利益的个人行为”；⑨而制度变迁则是“主体期望获取最大的潜在利润而导致的权利和利益的转移和再分配”。⑩ 经济学家更多基于对市场制度以及交易成本的考察来理解和定义制度，而社会学家则侧重于从社会行动与社会结构的视角对制度进行界定。制度定义的不同折射出制度本质的迥异。制度的本质即制度所具有的根本属性，那么，制度的本质究竟为何?事实上，无论是马克思从阶级出发所强调的“生产关系”，还是诺斯在市场背景下强调的“交易关系”，我们都可以发现，制度作为一种界定人与人、人与社会之间关系的合法性存在，调整着彼此之间的关系。因此，本文认为，制度的本质乃是一种社会关系的固化形态，是一种利益关系的界定机制。从表面上看，制度是一套约束与奖惩规则，就本质而言，制度是一个权利束或利益束，核心就是规定社会各群体的不同权利及相应义务的总和。制度不仅具有对社会成员或被管理者约束与规范的作用，更关键的是在不同群体之间形成了利益再分配的功能。“一切社会关系的总和”源于人性，制度作为社会关系的界定机制，必须建立在人性基础之上。而人性所争取的一切，都同其利益有关。(11)制度作为资源配置手段和人的行为规范，具有协调、指导和保障社会主体间利益分配和成本分摊的执行力，涉及人与人之间一般的权利、责任、利益和义务。总体而言，马克思关于制度本质的诠释最为全面也最为深刻，本文所理解的制度本质也与其最为接近。
