张新文，杜永康.过密治理与去过密化：基层治理减负的一个解释框架[J].求实，2022(6)：47-57. 中图分类号：D630.3 文献标志码：A 文章编号：1007-8487(2022)06-0047-11 一、问题提出：发展与减负的悖论 预筑室者，先治其基。当前，基层单位任务繁重、千针一线的治理现状是基层政治生态中最为突出的特征，基层高负荷运转所引致的事本主义、唯上不唯下等弊端制约着中央政令畅通和群众满意度提升。由此，如何为基层减负增效就成为国家治理体系和治理能力现代化过程中不可回避的重大命题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将基层减负摆在了更为重要的位置，从对形式主义、官僚主义猛药除疴，到要求将干部从一些无谓的事务中解脱出来，让基层干部轻装上阵。2019年，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”[1]21，着力解决政绩观错位、文山会海反弹回潮、督查考核过多过频等问题。2020年4月，中共中央办公厅印发的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，提出，要“坚决杜绝形形色色的形式主义官僚主义，持续为基层松绑减负……进一步向基层放权赋能”[2]。相应地，各级政府围绕基层减负进行了一系列政策配套和制度创新，一场自上而下的强干预式改革在全国范围内拉开帷幕。 此时，与基层减负政令同步推进的是国家对基层治理行动的不断增加。在全面建成小康社会后，国家治理重心已历史性地转向全面推进乡村振兴，解决好“三农”问题成为全党工作的重中之重。在此背景下，项目资源裹挟着大量的任务清单、责任状和考核表密集下沉，基层治理事务、治理规则和督查考核等呈现出过密化趋势，并渐趋超过了基层治理的实际需求和基层人员的负载能力。在实现从“稳定”到“发展”、从“汲取”到“输入”的逻辑嬗变后，基层逐步形成了一种新的治理模式，即过密治理，基层治理也因此陷入发展与减负的悖论当中。一方面，乡村建设和乡村振兴战略的纵深推进形塑了基层治理的过密化逻辑，各类项目资源和“任务型”工作不断向基层发包、积压；另一方面，过密治理与基层减负存在着内在张力，密集下沉的国家权力和治理事务不可避免地会增加基层治理负担。在先行实践中，地方政府尤其是县级政府被置于基层治理事务增多和要求对基层削“文”简“会”的窘境，迫使县级政府不得不通过“正式权力的非正式运作”来消解政策偏差，导致基层减负工作中的老问题出现“改头换面、隐形变异”的新动向。如，精简了红头文件却增加了白头文件、降低了会议频次却增加了会议时长、压缩了督查检查却增加了调研观摩，基层治理陷入越减越负的怪圈[3]。如何削减过密治理与基层减负的内在张力，推动基层治理去过密化是新发展阶段实现基层根源性减负的重要议题。 本文选取苏北G镇为个案，于2022年3月至5月对该镇开展了实地调研，通过参与式观察和深度访谈来剖析基层过密治理的现实表征及其生成逻辑，以形成对基层负担过重的理论补充，藉此提出去过密化的减负路径，以期为基层治理减负提供新的思考。 二、个案呈现：过密治理的G镇样本 (一)案例概况 G镇隶属于江苏省宿迁市沭阳县，属于江苏省经济欠发达地区。截至2021年底，全镇面积85平方公里，耕地面积6.3万亩，下辖19个行政村、5个居委会，常驻人口7.3万人。2017年3月，沭阳县根据中央和省、市的机构改革要求，对全县乡镇机构进行整合和分流。改革后的G镇共设有2办、3站、4所、7局，全镇核定行政编制36名、事业编制32名，其中，中年干部占比较高，但他们干事积极性普遍较低，存在“忙闲不均”的现象，在年终考核和运动式治理期间需要常态化从下辖村居借调人员。 自2019年中央出台基层减负令以来，江苏省各级政府围绕基层减负逐级进行了政策配套和指标拆解，减负措施自上而下地呈现出精密、细化的趋势。2020年，为了深入贯彻落实中央、省、市关于持续为基层减负的工作要求，沭阳县以困扰基层的文山会海、多头督查考核、过度留痕为突破口，出台了十余项具体举措，如确保2020年县级发至乡镇(街道)的文件比2019年减少三成以上、确保会议数量只减不增、年初排定29项督查考核事项等，以切实提升减负效能。但从G镇的田野调查来看，访谈对象普遍表示“减负获得感不强”，甚至存在“愈减愈负”的悖论。由于生态保护、基层党建、疫情防控及其相应的考核、问责等不断向基层传导，G镇治理实践愈发呈现出过密化趋势，基层人员的总体负担只增不减。 (二)过密治理的现实表征 从G镇的跟踪调查来看，随着基层社会的复杂性、异质性凸显，传统简约治理的生存空间不断被压缩，在全面推进乡村振兴和农民共同富裕的时代背景下，基层正逐步从“无为而治”的简约型治理向“应接不暇”的过密化治理转变，其突出表现为事务、规则、督查考核和责任等方面，这内在地加剧了基层的治理负担。 1.治理事务过密 由于官僚体制具有路径依赖的特征，一直以来都存在着事务膨胀的内生惯性[4]，G镇同样遵循了这一演进逻辑，其治理事务呈现不断扩张和过密的趋势。一方面，条线上的常规任务显著增加。相较于税费改革之前，G镇政府职能的扩张趋向明显，各部门的行政业务普遍增加，如普法宣传、秸秆禁烧、土地确权、垃圾分类等，每隔一段时间就会有新的事项被纳入政府议程。更为关键的是，G镇的政治任务也呈现同步增长的趋势。另一方面，上级交办的临时性事务过频过急过重。访谈中发现，基层干部普遍抱怨上级政府过频过密地向下级摊派临时性事务，不仅时间紧、任务重，而且也没有为这些临时性事务提供相应的人员和经费。据不完全统计，2021年G镇收到的各项工作类文件达两千余份，其中相当一部分是要求在一天或一周内完成的紧急任务。
