中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1003-2878(2022)08-0015-14 DOI：10.19477/j.cnki.11-1077/f.2022.08.001 财政担负着资源配置、收入分配和经济稳定与发展的重要职责。党的十八届三中全会首次将财政定义为国家治理的基础和重要支柱。财政在中国特色社会主义进入新时代之际，不断为国家治理体系和国家治理能力现代化做出重大贡献。据统计，2012-2021年，全国一般公共预算收入从11.73万亿元增长到20.25万亿元，十年累计163.05万亿元，年均增长6.9%；全国一般公共预算支出从12.6万亿元增长到24.63万亿元，十年累计193.64万亿元，年均增长8.5%。①十年来，我国财政收支结构进一步优化，财政服务经济社会发展能力进一步增强，财政功能进一步展现，财政地位大大提升，财政改革取得巨大进展。 一、完成预算法修订，为财政法治奠定坚实基础 1994年3月第八届全国人民代表大会第二次会议通过的《预算法》，在推进依法理财、规范预算管理、促进经济社会发展和完善宏观调控方面发挥了重要作用。但20世纪90年代中后期以来，我国经济改革开放日益深入，财政改革不断推出，费改税、政府采购、国库集中收付、预算科目分类、转移支付等各项改革在社会主义市场经济体制的大背景下层出不穷。2008年，《预算法》开始进入修订程序。“随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行预算法已不能完全适应形势发展的要求，有必要修改完善”。② 2011年，根据《预算法》修订进程，财政部对《预算法》修订的七个主要内容进行了说明。这七个内容是：增强预算的完整性、科学性和透明度；健全财政管理体制；规范财政转移支付制度；强化政府债务管理；增强预算执行的规范性；完善预算审查监督的规定；规范预算调整。此次《预算法》的大面积修订，有其客观必要性和重要的现实意义。 其一，进一步适应经济和社会发展需要，增强财政法治。在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，财税改革日新月异，在探索公共财政框架体系进程中，出现了新的财政管理方式和管理制度，特别是伴随经济规模增长，财政收支规模也相应大幅度增长，收支结构发生深刻变化，原有的《预算法》难以涵盖新的财政管理方式和手段，有必要适应新的情况和新的财政框架体系进行相应的预算规范管理。 其二，进一步强化立法对预算工作全过程的监督，实现国家治理现代化。预算本身就是经过立法批准的年度财政收支计划，现代社会中，立法机构对预算的管理和监督越来越严格细化，修订前的《预算法》虽然也规定了立法的审查批准程序，但仍然存在内容不够细化、要求不够严格的问题，《预算法》修订后在很大程度上进一步强化了全国人大和地方各级人大对于预算工作过程和内容的审查和监督。这对进一步完善和规范我国财政预算工作，具有重要的现实意义和深远的历史意义，体现了国家治理现代化的发展要求。 其三，进一步梳理政府资金关系，形成“四位一体”的政府预算体系。新《预算法》第五条规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四个部分”，强调四本预算应当保持完整独立，并且各专项预算必须与一般公共预算相衔接；第四条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。新《预算法》改变了我国历史上部分专项资金长期游离在政府预算体系外的状况，如“预算外资金”，保证和提升了我国政府预算体系的完整性。 其四，进一步增强预算透明度，强化社会监督。新《预算法》第十四条规定“经法定批准的预算、预算调整、决算以及预算执行情况由本级政府财政部门向社会公开”，进一步提升了人民当家作主的地位，对广大人民群众参与预算和监督预算是一个极大的激励，有效督促和落实了各级政府自觉规范预算工作和预算管理行为，提高预算编制的可靠性、执行预算的严肃性、重视和追求预算执行结果的有效性，体现了党的十八届三中全会关于“透明预算”的要求。 此次《预算法》修订从2008年启动，到2014年完成，历时六年。③共计增加内容27条，删除内容4条，修订内容50余条。预算作为立法通过的基本财政计划，是财政职能范围和作用方向的具体落实，体现了国家治理的着力点和财政分配导向，可以说是财政工作最全面最重要的内容。党的十八大提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，明确要求财政“必须完善立法”。此次《预算法》的修订，适应了时代发展的需要，是财政改革实践探索的推动，也是我国财政管理走向法治的现代意识。 二、重构预算体系，完善预算管理制度 预算是国家财政的核心，预算管理状况反映财政管理的总体水平。党的十八大以来，我国预算改革从建构预算体系和加强预算管理两个方面展开。 首先，在预算体系方面，历史上，各级政府管理部门存在一些自行出台的收费、罚款和摊派项目，这些项目形成的资金并未纳入财政预算管理，而在预算外由各级政府和部门自行使用，是一种游离在预算管理之外的政府财政性资金，称之为“预算外资金”。根据财政部《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预[2010]88号)，从2011年起，除教育收费纳入财政专户管理外，其他预算外资金全部纳入预算管理。财政管理进入了全面综合预算管理的新阶段。 2010年9月，财政部发布《政府性基金管理暂行办法》(财综[2010]80号)规定，“政府性基金属于政府非税收入，全额纳入财政预算，实行收支两条线管理”，④并明确“财政部负责制定全国政府性基金征收使用管理政策和制度，审批、管理和监督全国政府性基金，编制中央政府性基金预决算草案，汇总全国政府性基金预决算草案”。⑤新《预算法》明确规定“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。”⑥
