为强化生态环境的整体保护、保障国家生态安全，生态保护红线制度得以确立并得到不断发展，该制度是我国生态文明体制改革的重要制度创新。从“十三五”规划开始，生态环境部门和自然资源部门分别推动生态环境保护“三线一单”和国土空间规划“三区三线”工作，并在各地得到推广[1]。就立法而言，根据2014年《环境保护法》第29条对“生态保护红线”的原则性规定，结合其他相关法律、行政法规、部门规章中确立的区域保护制度，初步形成了生态保护红线制度的规范支撑[2]。从构成上看，“三线一单”和“三区三线”均包含“生态保护红线”的内容；按照国家生态文明体制的总体部署，生态保护红线作为“三线一单”和“三区三线”相互交叉重叠的部分，需要在整体上嵌入国土空间管制体系中，实现生态保护红线制度的转型与“再创新”[3]。这一制度转型随之带来的问题是：由于生态保护红线已经是国土空间管制体系之中的支撑性制度，而不再是原先相对独立的制度类别，这使得传统上关于“生态红线”的研究基本失去了参考价值，但立足于新形势的相关研究较为滞后，总体上缺乏从规范的视角对转型后生态保护红线制度的实施难题进行的针对性分析，该状况影响到社会各界对生态保护红线的理性认识，亟待加以澄清和解决，以使理论研究适应实践进展。 还应注意到，在编纂中国环境法典“时机成熟”的时代背景下[4]，生态保护红线制度是环境法典事前预防制度模块的核心构成部分之一[5]。作为一项重要的环境法律制度，生态保护红线制度的实施不仅需要关注技术指标等方面的问题，更需从法律层面对其实施的制度条件进行研究。本文将从我国生态文明体制改革相关政策及立法语境下“生态保护红线”概念内涵的变迁出发，在明确当下生态保护红线制度定位的基础上，对影响该制度实施的因素进行识别和分析，由此提出针对性的法律对策，以期在环境法治实践中更好地推进生态保护红线目标的实现。 二、生态保护红线制度的转型：从综合控制到生态空间管控 从历时性视角来看，生态保护红线制度经过多年的实践探索，已逐步上升到国家战略和立法的高度，并纳入生态文明改革的重点任务，实现了从理论到实践、从地方到中央、从规划到落地实施的全方位演变[6]。在此过程中，随着高层级政策及法律规范的出台，生态保护红线的制度内涵及发展方向逐渐明确，总体上实现了从内涵相对宽泛的综合性控制制度，到以生态保护为核心的生态空间管控制度的转型。 (一)作为综合性的生态文明控制制度(2014年之前) 2011年国务院印发《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，明确提出要在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，这是我国首次以政策文件的形式提出“生态红线”的概念。随后，原国家海洋局、林业局等各部门纷纷在其各自职能领域划定了相关“红线”。不过此时虽然提出了“生态红线”这一概念，但具体内涵和推进方式并不明确。由于相关定义较为模糊，各部门所划定的“红线”与国家提出的生态红线的内涵与管制目标并不完全契合，仅借用了“红线”的刚性约束，但实践中存在着“交叉打架”的情况[3]。为改变这一乱象，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)用专章对“划定生态红线”予以说明。在《决定》的基础上，2014年环境保护部印发了《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南(试行)》(简称为《技术指南(试行)》)，再次对生态保护红线的内涵进行了权威的界定，将其划分为生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线。 从适用领域上看，当时提出的“生态保护红线”涉及生态空间、自然资源和生态环境领域；从约束对象上看，生态保护红线对生态空间管控、自然资源利用和环境质量改善均具有约束力。也就是说，在《技术指南(试行)》的定义下，“生态保护红线”是一个综合性的生态文明建设控制概念[7]，此定义下的“红线”不仅是严格管控事物的空间界线，也包含了数量、比例或限值等方面的管理要求[8]。可以看出，这一阶段相关政策文件及技术规范中所定义的生态保护红线所要实现的管控目标相对丰富，提供的是一种相对宽泛意义上的“底线约束”。在管理手段上，生态保护红线所强调的阈值底线不仅可以通过地理空间范围划定的方式，即通过“边界划定+行为管控”的空间管控手段来实现，也可以描述和规定污染物排放的总规模、新增规模、环境要素容量的上下限，或者资源开发利用总量、强度、效率等数量关系为特征的指标为管控手段[9]。质言之，这一阶段生态保护红线并未限制于从生态空间的划定与管控角度发挥强制性约束作用，生态保护红线制度的空间治理特性尚未得到凸显[10]。 (二)独立建构的生态空间管控制度(2014-2018年) 2014年修改后的《环境保护法》第29条规定，“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”，首次在法律层面确立了生态保护红线制度。需要注意的是，《环境保护法》第29条规定的生态保护红线仅涉及生态空间保护领域，等同于前述《技术指南(试行)》中所界定的“生态功能保障基线”，这意味着生态保护红线概念的涵摄范围发生了明显的收缩。根据历史、文义、目的和体系解释等法律解释方法，《环境保护法》中“生态保护红线”应为一种狭义的概念，即为维护国家生态保护安全而划定的地理区域警戒线，不直接涉及环境污染或资源利用领域[11]。此后，2015年环保部发布的《生态保护红线划定技术指南》、2017年中办、国办联合印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，均与《环境保护法》的规定方式保持一致，延续了在狭义上界定“生态保护红线”的立场。同时，在《环境保护法》之后，狭义上的生态保护红线制度也在其他立法中得到了规定，如《海洋环境保护法》(2017年修改)第3条在规定生态红线保护制度时采取了与《环境保护法》相一致的方式①；《水污染防治法》(2017年修订)第29条也仅在“维护生态环境功能”时，要求“严守生态保护红线”②。
