党的十八大以来，面对全面深化改革的新形势新任务，在党中央坚强领导下，国务院以壮士断腕的决心和勇气，大力推进中央政府与地方政府全方位的“自我革命”，以行政审批制度改革作为突破口推进政府职能转变。2015年5月，李克强总理在“全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议”上首次完整提出“放管服”改革方案，要求简政放权、放管结合、优化服务协调推进。聚焦实现政府治理体系和治理能力现代化的现实命题，“放管服”改革实现了结构变革型治理、运行创新型治理和赋能发展型治理三者之间密不可分的联通关系和一体化推进态势，集中体现了中国政府治理变革的最新进展和重大范式重构。探究这一重要改革的动力源泉、价值理念与演进历程中的影响因素，进一步把握“放管服”改革的治理规律，坚定改革的战略定力，既是实践中改革继续深入的必然要求，也是理论上提炼和建构本土化公共管理话语的迫切需要。 一、结构变革型治理：“放管服”改革推动构建系统完备的政府职责体系 治理结构在政府创新中发挥先导性功能，是决定政府运行是否有效的首要前提，也构成了公共资源整合和协调多元治理主体的重要前提。改革开放以来，以市场化为取向的治理结构变迁在中央供给主导、地方创新扩散和外部需求诱致共同作用下呈现出阶梯式渐进过渡特征，但稳定性、适配性和精细化程度偏低。在新时代复杂性治理情境下，政府治理体系如何通过自身结构革新以提高其现代化治理能力，实现同外部环境之间稳定的互动关系极为关键。“放管服”改革进程中，中央在动力结构、创新空间、制度调适等方面通盘考虑，有效兼顾各方资源禀赋、治理权能和行为个性，政府职责体系呈现出权责关系的耦合性、运行过程的相向性和信息传递的畅通性。 (一)从“职责同构”走向“职责序构”：“放管服”改革打造纵向政府职责体系新样态 鉴于科层制组织结构内在演化和政府治理制度体系的历史惯性，“职责同构”成为中国政府职责体系建设的重要实践逻辑和理论概括。改革开放以来，在快速社会变迁背景下，这一管理模式面临高昂的治理成本，也预设了复杂情境下地方治理的迟滞性。出于对复杂、层叠与动态结构下增强治理多变性的考量，纵向政府治理体系需要具备足够的灵活性。换言之，如何在刚性制度约束下，更好调配地方弹性治理空间成为超大规模社会形态下政府治理体系变革的必然选择。“放管服”改革无疑成为纵向府际关系变革的重大动力源。 党的十八大以来，新一届中央政府简政放权改革成功激活了地方政府层级间权责配置动能，展现出中央、省、市、县、乡镇(街道)完整放权链条。相对于国务院各部门侧重取消和下放行政审批事权，地方层面的行政权力下放内容和空间更加丰富。具体而言，本着充分发挥下级政府特别是基层政府就近管理、便民服务的优势，各地将直接面向基层、量大面广的部分审批、监管、执法和服务事项下放给基层，推动纵向政府事权归类呈现出“以事性定权属”和“以事项配事权”的[1]治理定位。与此同时，为保障地方政府权责行使中必要的财力支撑，在“财政事权”理念的指引下，中央将财政事权和支出责任划分视作建立科学规范的中央—地方政府间关系的核心内容，提升到完善国家治理结构的一项基础性和系统性工程，成为迈向和实现“一级政权、一级事权、一级财权”相统一目标的重要一步。 2018年以来，新一轮党和国家机构改革方案提出赋予“省级及以下机构更多自主权”，允许上下机构之间出现“多对一”“一对多”关系。在此模式支撑下，地方发挥自主权设立的特色机构主要有三种类型。一是地方在机构设置限额内设置的“大部门制”机构，实现一个机构承接多个上级机构任务(如，海南省旅游和文化广电体育厅)；二是基于地方资源禀赋特征设立的地方特色机构(如，福建省海洋与渔业局)；三是根据改革发展形势需要，通过自主创新设立的新机构(如，大数据管理局、地方金融监管局、政务服务管理局、营商环境建设局)。综合上述种种改革举措，不难发现，“放管服”改革中政府纵向权责配置呈现典型的“递归结构”：某一层级的任务不仅仅来源于自上而下的权威关系，同时也来源于组织对自身所嵌入的外部情境的认识[2]。这意味着，“放管服”改革成功撬动了政府职责体系从“职责同构”向“职责序构”趋向转化[3]。 更进一步讲，政府职责体系中的“职责序构”形态为破解学界所关注的“权威体制”与“有效治理”之间的矛盾奠定了功能性基础。具体而言，“放管服”系列改革中，诸多改革往往呈现出“中央顶层规划+地方试点”或“地方创新+中央推广”两种模式。一方面，作为一个庞大的系统性改革，“放管服”改革既需要加强各项改革关联性、系统性、耦合性，也要求从一些关键环节着手化解羁绊改革全面深入推进的基础性、全局性、战略性深层次问题。除发挥历年“放管服”改革电视电话会议及工作分工方案导向功能外，2018年7月19日，国务院决定将“国务院推进职能转变协调小组”的名称改为“国务院推进政府职能转变和‘放管服’改革协调小组”，作为国务院议事协调机构统筹谋划全国“放管服”改革工作，展现出改革战略顶层设计的稳健性。另一方面，地方政府身处改革一线，对于企业和群众诉求有较高的信息敏感度。在以人民为中心的发展思想指引下，一些地方相继探索出独具特色、深受市场和群众欢迎、值得复制和推广的好经验，为中央政府的宏观治理提供了微观基础[4]。 对地方推进“放管服”改革实时进度的考核激励构成中央政府推进治理创新扩散的重要考量。从2014年开始，国务院在全国范围内开展年度大督查活动，对在大督查中发现的地方典型治理经验予以通报表扬。其中，从第二次国务院年度大督查开始，“放管服”改革事项就成为重要督查议题之一。整体来看，国务院大督查起到了激发创新动能和促进政策扩散的双重作用，形成了政策试验—政策创新—政策推广的完整链条，展现出一种颇具中国时代特色的政府治理图景。与此同时，地方治理创新扩散也得益于中央肯定性支持和包容性政策设计。在这其中，地方行政审批局改革模式成为最具代表性例证。2008年12月，成都市武侯区在全国范围内最早试点设立地方行政审批局。由于行政审批局的成立是部门间多轮权力博弈、制度创新扩散和外部需求压力等因素共同作用的结果，在缺少顶层合法性确认的现实约束下，改革很难呈现燎原之势。因此，在较长时间段内，这一改革模式尚未引起各地跟进模仿。2014年5月，天津滨海新区行政审批局成立后，同年9月11日，李克强总理视察天津滨海新区高度肯定了“一门印章管审批”的改革模式；2015年3月，中央编办、国务院法制办印发《相对集中行政许可权试点工作方案》，直接促成了地方行政审批局模式在全国范围内的扩散。
