一、社会福利共识的内涵外延与社会政治形成机制 2021年是人类社会历史上具有重大意义的年份：中国共产党建党百年，全面建成小康社会和美好生活需要满足开局之年，中国现代社会福利制度建设新时代元年，中国“社会福利共识”社会建构和现代社会主义福利国家目标，首次成为国家治理议程中最重要战略议题。社会福利共识是现代社会福利制度建设的前提。社会福利共识由“社会、福利、社会福利、共识”四个概念组成，内涵外延丰富多彩。共识含义是指一个群体所有成员对某类事物一致同意的一种观念或想法。群体、所有成员、一致同意、观念或想法是共识概念四个构成要素，反映共识概念内涵外延和基本特征。换言之，社会福利共识是指在某个特定社会时空处境下，该国执政党、政治精英或党派团体对于如何发展本国社会福利制度所达成的一致性意见或想法。简言之，如何构建中国社会福利共识，创建现代福利国家制度成为国家目标。 总体来说，社会福利共识的本质属性是“社会政治共识”。社会福利共识形成机制主要是国家治理目标与功能、国家具有强制性的政治权力、现代政府职能角色、国家与社会关系，以及公民政治权利、公民民事权利、公民社会权利等诸多社会政治性原则、机制和制度原理。纵观人类社会发展历史，如何统治、管控、管理、治理社会，成为统治者和国家最重要任务。国家治理社会手段主要是两大类，一是镇压、强制和管控性权力，二是关怀、保护性福利。传统国家性质和社会性质是传统的、封建性的，而且以强权暴力、镇压、压迫、剥削为主。①英国工业化革命以来，城市化、经济市场化、殖民侵略和各类战争，给现代社会“制造”大量社会问题，愚昧无知、失业、贫困、工伤、伤残、老年、污染、犯罪等严重威胁社会秩序。这是现代、开放、多元、自由和高风险资本主义社会普遍建立社会福利制度的社会性原理。②简言之，“社会福利共识”社会建构过程和现代社会福利制度形成机制本质是社会政治建构。 二、现代民族—主权国家性质演变与福利国家制度范式 欧洲社会福利共识、“福利国家”范式和现代社会福利制度是现代国家发展历史性产物。长期以来，学界和政界关于界定、区分国家性质与政府职能的标准多种多样，学科色彩浓厚。如从政治学尤其是民主政治角度看，国家性质可以区分为君主专制、开明专制和民主政治。从宪法和法学角度看，可以区分为君主立宪制或民主立宪制，法治国家与专制威权国家等。从财政税收角度看，分为18世纪西班牙财政军事国家，税收国家、预算国家、财政国家。③从社会政策和社会福利制度角度看，可分为剩余国家、自由放任国家和社会服务国家等。④显而易见，这种学科性、割裂式、局部性、阶段性和非总体性社会制度的划分标准缺陷明显。有鉴于此，本文主要从整个国家和总体政府，从政府职能角色和财政支出优先领域等角度，重点对18世纪以来欧洲现代民族主权国家性质和政府职能主要类型予以“理想类型”划分。 纵观人类社会历史，古希腊、罗马和中国春秋战国时期，曾流行“城邦国家或城市国家”。古希腊最著名政治学家亚里士多德认为，人类本性是一种政治动物。国家是公民的联合团体。政治理想或理想国家是至善和幸福生活。理想城邦国家的人口、疆域、民族赋性和社会结构。政治团体在于实现善业，国家以最高的善为目的。国家主要职责是为人民或公民谋福利。⑤欧洲中世纪主导的政教合一的基督教神权国家，中国封建社会流行的封建王朝与封建国家。历史学家和政治学家认为12—18世纪欧洲逐渐形成现代民族国家，民族国家特征是主权国家。现代国家社会性基础是民族。主权是现代国家的历史产物。主权分为个人主权和国家主权。⑥现代民族—主权国家是现代社会政治生活共同体最主要形式。现代国家主体部分是政府机构。 18世纪以来，欧美先后经历民族国家、经济国家、自由主义国家、社会改革与社会进步国家、军事与社会服务国家、福利国家和超越主权国家的区域福利国家等多种国家范式，清晰反映现代政治体制、国家发展目标、政府职责、财政支出重点和社会福利制度时代主题。1789年法国大革命拉开资产阶级自由主义、议会民主和现代民族国家政治建设的历史序幕。1800—1850年时，欧洲国家在威斯特伐利亚体系基础上形成多元化、区域化的国际秩序。⑦欧洲各国地理疆域版图范围基本确定，民族国家的主权国家色彩日益浓厚。自由主义经济国家或自由放任型自由主义经济国家，既是自由主义经济鼎盛，又是此时最鲜明时代特征。⑧1850—1913年是欧洲秩序最祥和、经济最繁荣时期，德国、意大利统一和日本明治维新改革，为第一次世界大战爆发埋下制度风险因素。马克思主义流行、社会改革与社会进步运动，尤其是德国1883年创立社会保险制度，实现社会救济向社会保险战略升级，意义重大深远。⑨更为重要的是，19世纪后半期，德国工业革命、公民普选权、政党形成和干预型国家形成，国家社会化与社会国家化，公法和行政法发展，瓦格纳社会政策财政学，社会民主主义和战争干预主义等思想，共同推动德国型社会法体系与社会化福利国家制度发展，影响深远。⑩ 1914年爆发的第一次世界大战彻底改变欧洲和世界历史发展进程，彻底改变垄断资本主义社会政治哲学与国家理论，国家观与社会观，彻底改变自由主义国家性质、目标与方向，国家与全民生活质量，国家与市场，经济政策与社会政策之间关系，具有划时代历史意义。这意味1914—1945年间欧洲和世界历史进入崭新发展阶段，最先进国家性质是社会服务国家。英国是“社会服务国家”典型代表。社会服务是个含有特定涵义的现代核心概念与理论体系。按照英国著名学者Hall的界定，英国社会服务体系主要包括满足基本需要、个人社会服务、儿童和少年社会服务、老人和残障人、社区服务五大领域。其中“满足基本需要”部分又细分为贫困家庭救助、社会保险、社会援助、医疗和国家健康服务四个亚服务体系，实际上首次建构现代社会服务体系：即现代社会福利制度框架的范围内容。(11)
