一、问题的提出 “惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”①行政区划作为国家权力再分配的主要形式之一，成为历朝历代治国安邦的重要政策工具。对此，习近平指出，行政区划本身也是一种重要资源(习近平，2017)。在行政区划的相对稳定性与城市经济区的灵活变动性之间的张力不断加大的情况下，行政区划调整成为区域发展管理的重要手段(陈小华，2013)。时至今日，在坚持行政区划体制总体平稳的前提下，局部的行政区划已几多变迁，并衍生出多元化的区划变更形式。在全面深化改革时期，城市化快速发展引致的人口大规模集聚与城市空间布局不相适应的矛盾日益突出，通过区划变更优化政区空间结构与布局，促进各要素在空间上自由流动和高效集聚，成为新时期区划变更的主导目标(张可云、李晨，2021)。优化行政区划设置既是“十四五”规划的重要举措，也是理解中国之治的重要线索。 作为国家结构的基本单元和最稳定的行政建制单位，县制的调整对区域经济发展和社会治理的影响最为直接，县域治理是推进国家治理现代化的重要一环，撤县设区②作为上促城市建设、下带基层发展的区划变更形式在其中发挥了重要的治理效能，尤其是近年来撤县设区的广泛应用更是引发了“无县时代”之问，准确把握撤县设区的发展态势，深入理解撤县设区的逻辑动因，科学规范撤县设区实践成为理解县域治理与发展的重要内容。 通常认为，行政区划的调整是国家的政治行为，围绕行政区划的实践与规范也主要集中于政治学领域。然而从根源来看，行政区划变更的实质是关乎国家权力配置与互动的宪法制度。与此相适应，中国宪法也对行政区划作了原则性规定，内容上总体保持连续性和稳定性，行政区划变更成为法学研究乃至宪法学研究的重要议题。法治是国家治理现代化的必由之路，也是未来撤县设区工作的重要指引，宪法作为法治体系的基础规范，在其中发挥着重要的参照作用，可以为行政区划的法治保障体系提供基本价值和原则的支撑。本文不是简单地通过逻辑实证的办法来谈撤县设区的某个个案，而是从不同层面，整体理解和把握作为落实新型城镇化与区域协调发展重要手段的撤县设区，基于对其的实践总结，尝试进行发展走向与实践动因上的反思，最后从法治视角切入，探究未来如何实现撤县设区的法治规范。 二、文献回顾：撤县设区研究的隐匿与显现 改革开放后，由于行政区划调整的广泛运用，对行政区划调整进行全面系统的理论探索也随之展开。一些研究总结行政区划的历史沿革，旨在探究行政区划的自身发展规律，为行政区划改革提供理论指引(周振鹤，2009)。更多研究主要围绕行政区划管理的基础理论，在明确行政区划内涵、要素、原则等的基础上，对各级各类行政区划建制进行理论反思，并提出相应的改革设想与具体策略(浦善新，2006；田穗生等，2005)。由于撤县设区的实践高峰期较晚，长期以来，关于撤县设区的研究大量隐匿于行政区划调整的整体性研究当中，进而被分解为三个子问题：第一，行政区划调整的动力来源是什么?第二，行政区划调整后的实施效果如何?第三，如何科学有效地规范行政区划调整? 首先，关于行政区划调整的动力来源问题。多数研究表明，在各地区经济发展和城市化水平的不同阶段，需要建立与之相适应的城市行政体制，形成与经济地域结构相统一的行政格局，只是各自研究的侧重点有所差异，多从优化资源配置、促进城乡发展、调整城镇空间结构的角度论述其与行政区划调整的内在关联(王开泳、陈田，2020；李一，2019；王婷琳，2017)。有研究开始注意到，行政区划调整的经济逻辑依然存在，却被政治与空间治理逻辑弱化(匡贞胜，2020)。当前需要从国家治理现代化的战略高度，推动行政区划优化设置向纵深发展(林拓、王世晨，2017)。具体到撤县设区，市县矛盾突出催生撤县设区(肖立辉、马国春，2012)。撤县设区涉及的是对权力关系的调节，是对县的财权、规划权的统归与集中(吴金群、廖超超，2018)。此外，撤县设区也是中央推动城市化的有力工具(唐为、王媛，2015)。 其次，行政区划调整的效应是多方面的。研究表明，行政区划调整既有力地提升了政区优势，破除空间障碍和行政壁垒(王开泳、冯润东，2020)，也对构建完善的大都市区管治体系，推动城市化进程发挥了积极作用(纪小乐、魏建，2019)，且具有较强的资源效应(王开泳等，2019)。但也有研究基于实证数据得出相反的结论：行政区划调整并不一定总是促进区域经济增长，且在一定区域和时期内甚至可能阻碍经济增长(高玲玲、孙海鸣，2015)。这一逻辑得到经验层面的证据支持，有研究基于个案分析发现，行政区划调整在加速地区经济增长上的效果并不显著(吕凯波、刘小兵，2014)。撤县设区显著提升了所在地的经济发展质量，其中主动适应型的撤县设区提升作用更明显(詹新宇、曾傅雯，2021)，且在抑制房价、促进企业发展等方面发挥了积极作用(王丰龙、张传勇，2017；钟粤俊、梁超，2021)。除了经济效应外，撤县设区还可以有效推动城市建设，缓解城市化发展失衡(周少甫、许舜威，2020；杨桐彬等，2020)。 最后，如何科学规范行政区划调整成为行政区划研究的落脚点。有研究在总结行政区划调整的历史与特征基础上，提出行政区划调整所应坚持的基本原则和重点内容(汪建昌、李建兵，2010；张可云、李晨，2021)。“十四五”规划出台后，有研究基于行政区划设置与空间治理的关系，提出优化行政区划设置的总体思路与具体策略(王开泳、陈田，2020)。具体实施上，根据与所属市经济的耦合度、经济联系强度的不同，科学确定县级行政区划的调整方向(杨林、薛琪琪，2017)。从转变政府职能、创新行政管理体制等方面，回归撤县设区的科学规范(李金龙、翟国亮，2016)。《行政区划管理条例》出台前后，行政区划变更法治化问题得到关注，有研究从重构行政区划变更的基本原则，完善变更程序，加强立法等方面讨论了行政区划变更乃至撤县设区中的法治问题(吴庚祐、周佑勇，2020；马怀德，2016；李雷，2016)。
