一 问题的提出 农村土地产权制度是乡村社会结构的重要内容，影响乡村政治、经济和社会系统的治理和效率。因此，产权与治权构成乡村治理的两大核心要素。党的十九大首次明确将“治理有效”作为乡村振兴战略的一项基本要求。党的十九届六中全会提出“推动社会治理重心向基层下移”“实现国家治理体系和治理能力现代化”等一系列重要论述。2022年中央一号文件提出，在当前全面推进乡村振兴关键时期，做好农业农村工作必须扎实有序推进乡村治理。由此可见，乡村治理现代化事关乡村振兴战略的实施。理论上，只有深化农村土地产权制度改革，巩固和完善农村基本经营制度，逐步构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，促进农村产业振兴才有深厚的底蕴，乡村治理的物质基础才能夯实。[1]集体土地产权作为我国农村土地产权最重要的组成部分，理应成为乡村治理的产权基础。因此，基于农村土地产权制度改革动态演进视角下，探寻党推进乡村治理现代化的百年历程及其历史经验，具有重要现实意义。 关于农村制度改革助推集体土地产权乡村治理创新的研究，已经引起学术界的广泛关注。既有研究对集体产权制度改革的治理主体效应、治理资源效应以及治理体制机制效应进行了分析，揭示了其影响乡村治理的不同路径。[2]集体土地产权与乡村治理之间的重构存在动力传导过程，通过分工机制实现乡村治理多元主体再造，重构了乡村治理秩序的经济和社会基础。[3]此外，集体土地所有制可以有效避免小农户与大政府和大市场进行“多对多”的交易，发挥集体组织“统分结合”的优势。[4]基于此，通过“激励相容”形成乡村自主治理机制，有助于维护集体公共利益，助推乡村治理现代化。 以上研究为本研究奠定了坚实的基础，但有待进一步研究的问题是：集体土地产权形塑乡村治理秩序，需要进一步厘析二者互动关联的理论逻辑与演进历程，探讨集体土地产权对乡村治理的传导效应，为助推乡村治理现代化提供镜鉴。有鉴于此，本文将基于农地产权动态演进视角下中国共产党百年来推进乡村治理现代化的演进历程，提炼其基本经验，为重构乡村治理秩序、实现治理现代化提供土地制度基础。 二 农地由“单一产权”到“两权合一”下“政社合一”的确立与困境 传统中国时期，我国农地产权纵向独立性结构一直落后于西方，致使乡村治理成为社会治理中的薄弱环节。中国共产党成立后，高度重视通过农村土地制度改革，以打破乡村治理困局，明确提出“耕者有其田”的政策目标。“耕者有其田”在全国范围内的实现，使党不仅确立了农民个体土地所有的“单一产权”制度，还通过“政权下乡”强化了对乡村社会的治理权。新中国成立后，为了把我国建成一个伟大的社会主义国家，农业和农村担负了为工业化提供剩余的重任。于是，我国农村土地产权制度再次发生变迁，由农民个体土地所有的“单一产权”变成集体所有制下的“两权合一”，形塑了“政社合一”的治理模式。不可否认的是，“政社合一”具有较高的治理效率与行政效率，但“有分无统”不利于经济效率的提升。 (一)农地“单一产权”下“政权下乡”的确立 传统中国时期，由于没有完成土地产权的纵向独立性建构，国家既无能力，也无意愿掌控乡村社会，呈现“县政村治”的治理格局。那时，乡村基层治理靠让渡部分土地产权的社会功能，自我满足公共需求，维系了较长时期中国乡村的“无为而治”。[5]事实上，虽然历朝历代都十分重视土地产权的纵向独立性建构，但最终都化为泡影，使得我国土地产权纵向独立性建构一直落后于西方，乡村治理始终成为传统中国社会治理中的薄弱环节。 中国共产党自成立后，高度重视土地产权的纵向独立性建构，旨在从变革所有制入手，打破近代以来中国乡村治理的困局。早在新民主主义革命时期，党就明确提出“耕者有其田”的目标。在大革命时期，毛泽东在《国民革命与农民运动》中指出“农民问题乃国民革命的中心问题”。[6]大革命失败后，党的工作重心由城市转移到农村。1927年，毛泽东、朱德等同志领导开辟了井冈山革命根据地。农村革命根据地的建立和发展，可以看成是中国特殊的乡村治理。[7]这一时期，乡村治理的目标是通过“政党下乡”开展土地革命。为此，党先后颁布了《井冈山土地法》和《兴国土地法》，都主张通过消灭封建剥削的土地制度，实行“耕者有其田”的土地制度。“耕者有其田”的制度逻辑调动了广大农民参与革命的积极性，为根据地发展壮大提供了重要支撑。抗日战争时期，随着中日民族矛盾上升为中国社会的主要矛盾，党将“耕者有其田”的政策改为地主“减租减息”、农民“交租交息”的政策，以利于巩固和团结抗日民族统一战线。与此同时，党的乡村治理政策也进行了调整，通过“三三制”原则吸纳社会各阶级参与党领导下的基层政权建设，从而巩固了党在农村的领导地位。解放战争时期，“减租减息”政策已经难以满足农民愈发强烈的土地产权诉求。于是，为获得广大农民的支持，党在解放区继续实行“耕者有其田”政策，先后出台“五四指示”和《中国土地法大纲》，最终夺取解放战争的胜利，建立了新中国。1949年，新中国成立后，党开始在全国范围内进行土地改革。1950年《中华人民共和国土地改革法》，明确要求废除封建剥削的土地制度。1952年土地改革基本完成，从而在全国范围内实现了“耕者有其田”的政策目标。 这一时期，党通过“耕者有其田”政策目标的实现，不仅确立了农民个体土地所有的“单一产权”制度，完成了农村土地产权的第一次纵向独立性建构，还强化了产权治理过程。党打通了国家权力进入乡村的梗阻，掌握了乡村治理权，重塑了基层政权组织，实现了“政权下乡”。因此，农民个体土地所有的“单一产权”制度，使得国家权力真正嵌入乡村，有效提升了党在农村的执政基础，从而通过“政权下乡”结束了长期“县政村治”的治理困局，为建立中国特色社会主义乡村治理体系奠定了良好的开端。从此，中国的发展开启了新纪元。
