2021年12月，中央经济工作会议明确提出，2022年的经济工作要“稳字当头、稳中求进”，并将“适度超前进行基础设施建设”作为一项稳定宏观经济的重要举措。2022年4月，中央财经委员会第十一次会议又再次强调，“全面加强基础设施建设，构建现代化基础设施体系”。在过去几十年间，地方政府在面临财政约束的条件下，借助城投、交投等功能类国有企业实施项目融资和工程建设，实现了中国城市基础设施的“跨越式”发展，创造了“中国基础设施奇迹”，但也给地方治理和国家治理埋下了诸多风险隐患。在当前的经济形势下“适度超前进行基础设施建设”，同样需要充分发挥功能类国有企业的特殊组织优势，既要汲取过往的发展经验，也要跨越“旧模式”的陷阱。理解功能类国有企业在地方政府在财政约束条件下所表现出的特殊组织形态与行为模式，对于升级迭代基础设施发展模式有着重要镜鉴作用。 一、现象与问题 改革开放以来，我国经济连续多年保持高速增长，这一现象被称为“中国经济奇迹”。以城市基础设施跨越式发展为代表的“中国基础设施奇迹”[1]，构成了“中国经济奇迹”中最引人注目的成果，同时也是解释“中国经济奇迹”最有力的因素。20世纪90年代中期以来，随着城市化进程的加速，我国城市空间加速扩张[2]，城市基础设施呈现“超常规”发展。[3]将我国与OECD的22个国家的基础设施资本存量进行比较，1990年我国仅排在第十五位，2000年上升至第七名，2010年则位列第三。[4]1994年分税制之后，城市市政公用设施建设固定资产投资额由666亿元增加到2016年的17460亿元，平均每年增长率高达16％，增长函数接近指数函数。①经济高速增长和地域景观的快速演进构成了我国城市化综合水平持续提高的主要特征[5]，庞大的城市基础设施和由此带动的城市基础设施条件的持续改善，则是“中国经济奇迹”的重要组成部分。[6] “中国基础设施奇迹”引发了学界的广泛关注，不少学者将研究视角聚焦于地方政府这一重要主体，并在宏观制度框架下解释了地方政府大力发展基础设施的内在动力机制。从已有的文献看，主要有两派竞争性观点： 第一种观点认为，分权化威权下的官员晋升竞争机制可以用来解释上世纪90年代以来中国基础设施高速发展现象。中央政府通过控制人事权，建立晋升锦标赛机制来实现对地方政府行为的有效引导和控制，地方政府大规模投资建设基础设施投资的行为则是中央政府GDP考核挂钩晋升的一种策略性选择。周黎安等人的研究认为，中国地方官员治理中的晋升锦标赛模式是解释中国经济增长之谜的关键变量。[7]改革开放以来，经济绩效考核成为地方官员晋升的主要指标之一[8]，而基础设施的投入对当地的GDP增长有着显著的贡献，作为一种“可视”的政绩[9]，地方官员对此加大投入有助于其在同级竞争中脱颖而出。张军[10]等人提出与“晋升锦标赛”类似的“标尺竞争”的概念，并试图回答“中国为什么拥有了良好的基础设施”。 第二种观点则认为，中国特色财政联邦制下的税收最大化追求是地方政府积极发展基础设施的内在动力机制。通过率先发展当地基础设施，为“招商引资”创造更好的“硬件条件”，进而扩大当地的财政税收。钱颖一、Weingast等人的研究发现，中国特色的财政分权促进了地方政府之间的“趋好竞争(Race to top)”，激励了地方政府对基础设施的投资，以吸引更多的资本流入，进而扩大税收收入。[11]傅勇等人的研究认为，中国式财政分权与政治集权的同时存在确保了地方政府为经济增长而竞争，而非为了寻租而竞争[12]，从而避免了地方政府从“援助之手”转变为“攫取之手”。[13]王贤彬等人的研究也发现，财政分权的背景下，地方政府为了吸引资本，会加大对基础设施的投入。[14] 已有研究从晋升竞争机制和税收激励机制两个视角分别揭示了地方政府为何热衷于发展基础设施。但上述研究并未回答地方政府具体如何实现基础设施的高速增长。事实上，除了地方政府之外，解释中国的“基础设施奇迹”还需要注意到另一个重要变量，即功能类国有企业。功能类国有企业是打通晋升竞争机制和税收激励机制的关键密码，也是在地方财政收入限制条件下实现治理绩效的重要治理工具。 本文所称“功能类国有企业”，主要指以提供基础设施等具有公共性质产品或服务为基本职能的政府性公司，如城投、交投等在基础设施发展中承担融资、建设、运营等多重任务的经济实体。②功能类国有企业被视为“特殊制度约束下汲取金融资源、实现跨越式发展的一种制度创新，是区域间开展横向竞争的重要抓手，对于基础设施建设进而推动经济增长发挥了重要作用。[15]”功能类国有企业作为一种独特的国企类型，其初始功能是为了缓解1994年分税制之后投融资体制改革进程中地方政府的融资困境。二十多年来，功能类国有企业逐渐在城市化进程中扮演着越来越丰富的角色，并成为理解“中国基础设施奇迹”的重要一环。功能类国有企业是解读“中国基础设施奇迹”的一把钥匙，如果不充分关注功能类国有企业在其中的角色与功能，不厘清功能类国有企业与地方政府千丝万缕的关系，就无法透彻地理解“中国基础设施奇迹”到底是如何产生的。那么，功能类国有企业在基础设施建设的“中国式”路径中扮演了何种角色?发挥何种功能?又是如何推动地方基础设施高速发展的?本文试图对这些问题进行回答。 二、建城与融资：财政约束下的功能类国有企业的任务结构
