一、供需视角与公共部门数字化转型 作为一个从私人部门舶来的概念，“数字化转型”在企业管理领域较早引起学者关注，主要用来概括数字技术环境下产品和服务生产供给的系列问题。在公共部门，与数字技术发展相关联，学者使用较多的相关概念主要包括“电子政务”“电子治理”“数字政府”“数字政府治理”以及“技术治理”等。从“政务”到“治理”的变化既是转型实践拓展的结果，同时也反映了人们对数字时代政府变革认识的加深。 如果仅仅关注概念界定，我们可以将“公共部门数字化转型”拆分为“公共部门”“数字化”以及“转型”三个部分。“公共部门”指明转型主体，“公共性”是数字化转型的价值归依。即数字化转型必须有利于公共价值的实现而非单纯的“利润增加”或“效率提高”，这是由公共部门的合法性基础所规定的。“数字化”指明转型手段和技术背景，“数字化转型”是第四次工业革命所引致的管理变革，其变革领域、趋势与技术发展特点和应用深度关联，其目标是引导政府“从工业化的物理空间形态向大数据时代的数字空间形态转型”[1]。“转型”则强调是变革内容。“公共部门数字化转型不仅仅是流程和服务的数字化，同时也要求政府在结构、文化、政民互动以及价值提供方面的全方位调整。”[2]实际上，从动态角度看，数字化转型侧重点在不同时期会有所差异。 较早前，联合国教科文组织在2002年的电子政务评估报告中，将“电子政务”界定为“政府利用互联网向公众提供信息和服务的活动”[3]。此时，对公共部门数字化转型的认识还局限于“数字化”工具的采纳和运用。大致同时期的美国《电子政务法》(E-government Act of 2002)也表现出同样趋势，认为电子政务是“为更好提供政府信息和服务改进，应用互联网和其他信息技术的过程”[4]。到2010年前后，对电子政务讨论开始向电子治理转向，此时对公共部门数字化转型的认识就不再局限于技术工具的应用，而是开始强调公民参与、互动等要素。2011年联合国教科文组织对“电子治理能力建构”进行分析，认为电子治理是“公共部门通过信息和通信技术使用，旨在改善信息服务提供，鼓励公民参与决策过程，使政府更加负责、透明和有效的过程[5]”。后期学者对“数字政府”“数字政府治理”以及“技术治理”等问题的探讨沿袭了对参与、开放等基本价值的强调。 在国内，公共部门数字化转型以内部办公自动化为始，历经政府上网、系列“金字工程”以及“大平台、大数据、大系统”等多轮建设，其总体趋势与国外相似，也大致经历了从侧重“内部效率”向“开放参与”，从“信息公开”到“服务提供”和“智能决策”的转变。与数字技术发展趋势相关联，公共部门数字化转型的内容侧重点经历了从内部供给变革向供需互动、多元合作、整体智治的演变(参见图1)。学者们研究中采用较多的是供给者视角、需求者视角以及供需互动视角。 (一)公共部门数字化转型的供给者视角 供给者视角以公共部门为研究对象，主要围绕如何利用技术改变服务供给、变更服务流程等问题展开研究。在供给者视角下，学者关注的议题包括：公共部门数字化转型的规划和实施、数字化转型中的部门协同、信息共享以及公共部门数字化转型的效果评估等。“业务架构(Enterprise Architecture)”“执行技术”和“数字政府治理”等核心概念大致可以反映这一视角下研究路径的不同。 “业务架构”是信息系统和平台建设实施的基本框架，是对政府运作过程中各类实体要素及其关系的一种描述。一般来说，这一架构往往包括数据、业务、目标导向等不同层次和模型。在数字化转型初期阶段，数字化工作依赖对现实政府运作的实体抽象，通过形式化语言将过程抽象化，以便于计算实现。美国联邦业务架构(FEA)、英国电子政务互操作框架(eGIF)以及欧洲政府业务架构(GEA)等架构在学界和实践领域影响较大，代表了从理性设计角度出发对公共部门业务流程变革和数字化的一种努力。从内容上来看，不同体系的架构关注更多的是技术、语义以及组织层面的互操作性的问题。主要涉及跨组织的合作中不同信息系统在互联互通领域的技术细节性问题，包含数据接口、数据整合、数据交互以及跨组织服务流程中的程序协调和整合等。 技术执行框架则与数字技术在政府中的应用过程和效果有关，其基本观点认为公共服务数字化转型是技术与科层组织的互构过程，组织、网络、制度等要素影响技术的应用结果[6]。执行技术是对“客观技术”在实践中应用程度的一种概括，反映了基于技术理性的转型努力在实践中所面临的障碍。实际上，可以认为“技术执行框架”代表了一类研究。此类研究意识到基于技术理性的设计在转型实践中很难得到完整贯彻，强调数字化转型工作应该关注的制度、网络、组织和人际关系等多维度层面的影响。政府权威、领导力、数字化过程的权责分工和角色清晰程度，以及实施的组织机制都对技术的应用效果有着深远影响。
图1 公共部门数字化转型的内容演变与趋势 与“业务架构”和“执行技术”对技术要素的关注不同，“数字政府治理框架”则强调数字化转型过程中组织的自主选择问题。它在新公共管理研究范式以及整体性政府治理理论基础上，提出数字技术背景下政府组织转型的未来图景，认为数字化转型是组织能动性发挥和对技术自主运用的结果[7]。核心在于面临技术变革时不是技术改变了组织，而是组织对技术的使用改变了工作实践。因此，对于公共部门的数字化转型不仅要关注业务和流程的数字化，而是更应该关注数字化所带来的组织结构、文化以及政府与市场、社会的关系变革问题。数字化转型应该从整体的角度出发，关注当政民互动关系发生根本性变革时政府如何提供产品和服务。对公共部门数字化转型的认识应该更着眼于整体，从政社关系、价值共创以及整体性政府的角度出发谋篇布局。
