在创造经济快速发展奇迹的同时，我国高度重视生态文明建设，积极推进生态环境保护和探索生态环境保护新路，取得了显著成绩。但是，2013年以前，“资源环境约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势依然十分严峻”①。正因如此，党中央提出“生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计”这一重要论断。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确将生态文明建设摆在党和国家事业发展全局中的突出位置，坚持鲜明的问题导向和前所未有的力度抓生态文明建设。 事实上，“生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关”②。为此，中央开展了一系列根本性、开创性、长远性的生态环境保护工作，旨在充分发挥环境治理体制的活力和效率，为破解生态环境领域的深层次矛盾和问题提供保障。本文以新时代环境治理体制改革实践为中心，尝试回答新时代环境治理体制改革呈现出何种面向?这一研究问题具体包括环境治理体制面临哪些挑战?探索了哪些重大改革?这些改革蕴含着哪些争论?这些问题的回答将为新时代环境治理体制改革提供循证方向、政策思路和优化路径。 一、新时代环境治理体制面临的多重挑战 在大规模工业化和城市化进程中，我国从制度上逐步建立了四级环境管理机构体系以及“统一监督管理、分级分部门管理体制”。[1]1973年第一次全国环境保护会议和国务院环境保护领导小组及其办公室的建立意味着中国开始实现“环境觉醒”。[2]随着环境污染问题逐步凸显、生态系统退化趋于严重，环境治理体制改革的重要取向是不断扩展环保部门的职责范围和升格环保机构地位。不过，“条块结合、以块为主”的分级分部门管理体制面临的职责分散和职责交叉等已然成为生态文明建设和美丽中国的“短板”。 首先，在属地层次，环境管理相关部门职责交叉导致环保部门的统一监管职责在一定程度上被“切割”和削弱。例如，监督、监测防止地下水过量开采和污染防治职责由国土部门承担；陆上环境保护和海洋环境保护职责被法律和部门分开；自然保护区环境质量基本“底数”有时不够清晰；水功能区划编制、入河排污口设置和流域水环境保护职责由水利部门承担；农业面源污染监管和气候变化分别由农业部门和发展改革部门承担。由此，“二级多元管理体制”让自然资源开发和行业管理部门独立于环保部门的“统一监管”。[3]不仅如此，资源开发管理部门和环保部门之间存在职责交叉、多头执法问题，加剧环境治理的难度。例如，水资源开发和水环境保护之间难以耦合，可能引发水质性缺水等问题；陆源污染和海洋污染防治无法有效协同，存在着河口湿地和近岸污染等问题。 其次，在属地层次，由于行政隶属关系，环保部门对地方党委政府及相关部门的统一监管责任有时难以有效落实。传统的“条块结合、以块为主”的体制结构中，地方环保部门同时受上级环保主管部门和属地政府双重领导。各级环保部门所属的环境监测和监察执法等专业机构同样受双重管理体制制约。环保部门因干部晋升和财政经费受制于地方政府而在一定程度缺乏独立性，有时难以对地方党委政府及相关职能部门有效实施监督管理。不仅如此，地方政府有时对环保部门、环境监测和监察执法机构的影响远大于上级业务部门。一些地方政府有时片面追求经济增长而牺牲环境保护，即重发展、轻保护。在环保目标责任制和问责约束下，个别地方甚至出现篡改伪造监测数据、干扰干预环境监察执法的问题。 再次，在国家和次国家层级，环保部门有时面临有效统筹解决跨区域和流域环境问题的困难。跨区域和流域环境问题往往涉及上下游、干支流和左右岸多个行政辖区，涉及高度复杂性的治理场域。不过，在环境保护和经济发展职能部门之间，环境保护职能有时较弱。[4]这种权力结构映射到国家层级和次国家层级的结果是区域督查中心和流域水资源保护局等跨区域和流域环保机构难以有效统筹协调各方利益诉求。跨区域和流域环保机构缺乏权威性和独立性的后果是地方分割管理、部门职责交叉、政策标准缺乏衔接、执法标准力度不统一。[5] 二、新时代环境治理体制改革的实践逻辑 面对相关部门职责交叉、协同不够、监管执法力量分散等现实挑战，环境治理体制迫切需要适应性变革。党的十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，明确改革生态环境保护管理体制，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。党的十九届三中全会提出改革自然资源和生态环境管理体制，实行最严格的生态环境保护制度，并推行了系统性、整体性、重构性的变革(图1)。这些改革具体包括通过机构职责整合和科学配置组建生态环境部；省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点(“垂改”)；生态环境保护综合行政执法改革；重塑区域和流域环境治理体制，区域督查中心“升格”为区域督察局，建立流域海域生态环境监督管理局；创立中央生态环保督察制度。
