新中国成立以来，我国经济发展经历了从量变到质变的提升，而经济与生态环境的协调发展是我国经济高质量发展的关键。我国经济总量于2010年跃居世界第二。与此同时，受粗放式经济发展方式的影响，资源短缺、环境污染等问题制约了经济高质量可持续发展。自1992年《中国21世纪议程》将可持续发展战略作为经济和社会发展的长期战略以后，党和国家一直在探索环境与经济和谐共生的发展路径。在“十五”规划期间，党和国家将深化环境管理体制改革作为经济高质量发展与生态文明建设的重要举措。2017年10月党的十九大明确提出践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，为新时代我国经济与环境高质量发展指明了方向[1]。 本文以环境与经济协同发展为主线，以环境管理机构改革、环境规制以及相关配套的法律保障体系作为主要考察内容，在研究环境管理体制变迁轨迹的基础上进行阶段性特征分析，对于深化新时代我国环境管理体制改革，推进我国生态文明建设将有一定的启示。 一、环境管理体制的起步阶段(1949-1978年) 新中国成立时，我国经济社会发展面临诸多困难，百废待兴，当时以解决国计民生问题为重中之重。迅速建立工业体系，加快恢复国民经济，自然被列为优先发展战略。我国国民经济第一个五年计划(1953-1957年)提出重工业优先发展战略，与此相适应的高度集中的计划经济体制被迅速实施。在计划经济体制下，以重工业为重点的经济建设是当时的首要任务，而环境管理无论是在理念认知还是在实践上均未得到足够重视，环境管理基本维持在江河水患治理、生活饮用水源保护、工矿业相关职业疾病防治、渔业资源保护、森林绿化等层面上，环境管理体制建设尚处于起步阶段。 (一)环境管理体制建立的起步与探索 1949-1972年，我国环境管理理念基本处于微观层面。在此期间，我国尚未设立独立的环境管理机构，相关环境管理职能主要分散在林业部、农业部、卫生部、劳动与社会保障部等部门。农业部划定禁渔区，保护沿海地带的水产资源；卫生部制定饮用水水质标准，保障人民生活健康；劳动与社会保障部制定相关防范措施，防止沥青中毒和矽尘危害，保障职工安全与健康；林业部规划天然森林禁伐区，植树造林，保护动植物资源，防治自然灾害等[2]。 20世纪70年代，随着工业化的快速推进，工业污染问题也引起了党中央的高度重视。1972年，中国参加了全球首次人类环境会议，会后国务院于1973年召开了全国第一次环境保护会议，我国环境管理体制开始从管理机构、环境规制、法律保障等方面展开初步探索。1974年我国成立国务院环境保护领导小组，这是新中国第一个专门性环境管理机构。同年，国务院发布了《环境保护机构及其有关部门的环境职责范围和工作要点》，文件明确了环保领导小组具有制定规章制度、拟定长远规划、监督管理地方环保工作等职责。1974-1978年，国家先后发布了海水污染防治和节约能源的管理办法，如《防止沿海水域污染暂行规定》《燃料统一管理、凭证定量供应办法》《加强计划用电、实行凭证供电办法》等，制定了工业“三废”、生活饮用水、食品卫生等方面的环境标准。1975年环保领导小组制定了第一个环境保护十年规划和“五五”环境保护规划，反映了当时党和国家对污染控制及治理的决心，但由于当时对国内环境规划的理论方法、具体实施与管理措施方面缺少先进的经验，规划工作并未深入开展[3]。 这一阶段，与环境管理体制相配套的法律保障体系建设也有一定进展。中华人民共和国第三部宪法(简称“七八宪法”)第十一条提出“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。将环境问题列入“七八宪法”，体现了国家正式从法律层面重视环境问题，也为环境保护和法制建设打下了基础[4]。 (二)环境管理体制起步阶段环境规制的初步建立 环境问题根源于经济问题，与工业化优先战略相匹配的产业政策、工业化进程中的污染源大量增加密切相关。强化环境管理，必须从产业政策、环境规制等方面入手。为此，国家开始重视环境规制建设以及与此紧密相关的产业政策制定。 1953年林业部建立了育林基金制度，规定伐木、买卖木材的农村集体经济组织需缴纳育林基金，以此保障当时的国营和集体造林事业；1955年国务院颁布了设置渤海、黄海以及东海禁渔区的命令，对保护海洋生物资源起到了积极作用。1973年全国第一次环境保护大会之后，国务院出台了新中国第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定》，文件中提出的“三同时”制度是我国第一个与项目建设相关的环境管理制度，旨在有效保障企业污染防治项目的开展，以及防止企业项目建设中新污染源的产生。1973-1978年，国家环保领导小组相继推出了排污收费制度和环境影响评价制度，加强了对旧污染源的治理，并努力控制部分环境污染的影响。这些制度的推出充分发挥了我国环境规制在经济发展中的重要作用，但当时缺乏统一的规划指导和政策扶持，与环境协同发展的相关产业政策的具体实施仍待进一步补充完善[5]。 (三)环境管理体制起步阶段的特征分析 为解决低生产力下的温饱问题，在工业化初期，以中低端产业外延性扩张为主的粗放式发展，也必然带来环境的破坏。因此，20世纪50年代开始党和国家就充分认识到生态保护和修复的重要性，当时治理主要集中在水土流失、江河水患治理、职业病预防、绿化等方面。但是，新中国成立初期，由于我国经济不发达，环境问题尚未突破环境承载力极限，环境管理体制尚处于起步阶段，全国正倾力打造重工业体系，国家和社会对于经济建设的需求程度远远高于对环境质量的需求，因此，在优先发展重工业和环境承载力尚未达到极限的背景下，环境与经济发展的矛盾并不突出，无论从自身需求还是从外来动力来看，环境管理上升到国家宏观战略层面的空间不足，也就造成此阶段的环境管理体制建设没有系统的进展和突破，相关法律保障体系建设进度缓慢。
