2013年11月，党的十八届三中全会提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要论断，明确了财政制度现代化的改革方向。与20世纪90年代把财税体制改革作为经济体制改革的中心环节不同，党的十八届三中全会把财税体制改革作为全面深化改革的重点，期待以此来带动经济、政治、文化、社会等方面改革的全面深化。2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议了《深化财税体制改革总体方案》，习近平总书记在讲话中指出：“财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构”①。当前，我国正面临世纪疫情与百年变局叠加、风险全球化与公共化不断加剧的新形势，国内社会主要矛盾转变，重大风险挑战前所未有。我们依靠改革开放大大增强了国家综合实力，物质现代化跟上了时代步伐，而治理现代化、人的现代化依然在艰难的征程中。党的十九届四中全会提出，到2035年全面实现国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化离不开财政制度现代化，财税体制的系统性重构是财政制度现代化的先决条件，也是推动国家治理现代化的必要条件。不言而喻，新时代的财税改革须超越过去的经济思维，嵌入到国家治理体系现代化进程之中来思考和设计。 一、新时代的财税体制改革需要整体观、风险观和协同观 新时代全面深化改革的总目标是国家治理体系和治理能力的现代化。围绕这个总目标，财税体制改革需要更新观念，超越传统思维，用整体观、风险观和协同观来思考、设计和实施。 (一)整体观 我国发展的整体性特征日渐显著。除经济增长外，社会发展和人的发展变得越来越重要。从大循环的角度看，经济、社会和人的发展相互影响，互为条件。这意味着新时代的改革也需要整体推进。财税体制改革具有牵一发而动全身的特点，只有具备整体观，才能能动地推进各方面的改革，促进国家治理方式的完善和国家治理效能的提升；也只有用好整体观，才能搞好财政自身的改革，加快财政制度的现代化进程。 1.在“五位一体”总体布局中谋划财税体制改革。过去，我们一直把财税体制改革作为经济体制改革的重要环节，相关文件中亦将财税体制改革与市场化改革、金融体制改革、国有企业改革等放到一起。这种认识上的滞后性，可能是导致财税体制系统性重构难以落地的一个重要原因。国家治理视角下的财税体制改革，须突破单纯作为经济体制改革一部分的旧框架，把财税体制置于“五位一体”总体布局中来谋划，并与经济、政治、文化、社会及生态文明体制改革关联在一起协同推进。 2.把“一体两翼”作为有机整体来推进财政制度现代化。财政体制(主要指中央政府与地方政府间的财政关系)、预算制度、税收制度是财政制度的基本框架，应当系统设计，以财政体制为“体”，以预算制度、税收制度为“两翼”来整体推进。若把三者分开设计，分别出台、各自推进，将会导致财税改革的“碎片化”，带来改革实施中相互掣肘的风险，妨碍财政制度现代化进程。不仅如此，从国家治理的基础角度看，可能还会对其他方面的改革和宏观政策实施带来消极影响。 3.理清财税改革的轻重缓急与先后顺序。财税体制改革需要整体推进，并不等于各项改革具有同等的系统重要性、齐步走。党的十九大对财税体制改革的顺序作出了重要调整，将财政体制改革放在前面，其后为预算制度改革和税收制度改革，更加突出了作为形塑国家治理结构的财政体制改革的牵引作用。财政体制、预算制度与税收制度的改革存在轻重缓急和先后次序问题。央地间财政关系如不清晰则会制约税收制度改革，导致税制设计的“靶向”不够清晰。而税制改革不落地，央地间的事权、财权和财力的匹配组合也难以实施。预算制度透明性、完整性、规范性的提高，也有赖于央地财政关系的改革。在地方越来越依赖于转移支付、预算框架上下一般粗的情况下，预算在公共资源配置中的“决定性”作用将难以发挥。新时代的财税体制改革不宜再坚持先易后难、成熟一项改革一项的策略，应整体谋划、分清主次，以前续改革为后续改革创造条件，加强各项改革的衔接性。 (二)风险观 从国家治理的视角审视财税体制改革，应突破经济理性假设与确定性思维的束缚，以公共理性重塑改革的逻辑框架。推进国家治理体系与治理能力现代化的目的在于实现国家的长治久安和建成现代化强国。“长治久安”旨在防范化解公共风险，避免经济社会危机。在这个意义上，国家治理就是风险治理。风险是现代公司治理的中心，也是现代国家治理的核心，其区别仅在于风险类型不同，前者是个体风险，后者是公共风险。 1.明晰政府间风险责任主体。风险并不可怕，关键在于能够及时识别、预警与处置。然而，在风险责任主体不清的情况下，即使有识别、预警与处置机制，也会导致风险扩散。我国过去的改革打破了计划体制的“利益大锅饭”，使得市场主体有了越来越强的自我利益意识，但由于风险责任主体还相当模糊，甚至部分领域尚没有界定，仍在吃“风险大锅饭”②，这一点在事权与支出责任划分方面更为明显。尤其在事权划分上具有“中央决策、地方执行”的特征，地方政府对风险责任主体的自我意识模糊，没有明确的风险预期，应承担什么样的风险也无清晰规则，中央各部门的要求不一样，强调的风险也不一样，导致在风险博弈中最终由中央政府兜底。尽管强化了追责、问责机制，但在风险责任主体不清晰的情况下，“风险责任”(地方财政风险、地方金融风险、区域经济社会风险的防范化解)往往是央地共担的，风险责任模糊不清。这就迫切需要按照风险逻辑重塑央地财政关系。
