一、问题的提出 改革开放以来，为了提高政府工作效率，适应社会主义市场经济的发展需求，中央和地方政府持续不断地开展行政体制改革。党的十九大报告进一步要求，“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，从而将行政体制改革扩展到党政体制改革。 近年来，我国政府机构改革奉行精简统一效能的原则，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的大部门体制改革思路，短短十年间，各地机构改革试验就产生了海南经验、成都经验、富阳经验、随州经验、浦东经验、顺德经验和深圳经验等代表性样本。其中，海南经验与成都经验以精简机构、合并大部为主，走结构优化的路子；富阳经验与深圳经验重点推出跨部委员会等矩阵式管理结构，以改变政府内部决策权和执行权配置为诉求；随州经验以纪检监察部门合署、政府监督权独立设置为特征；顺德经验和浦东经验则主推党政合署及职能板块化大部制。 各地探索积累的政策知识，部分已经转化为全国性实践。例如，结构优化的改革取向已然成为一种“规定动作”，是近年来中央和地方政府机构改革的基本要求。而随州经验所代表的监督权力整合与外置，已经通过近期国家监察体制改革上升为一项全国性制度。 在以“党政机关合并设立或合署办公”为核心的新一轮机构改革中，由于主题的关联性和改革的持续性，广东尤其是顺德的经验尤其值得关注。广东是全国机构改革铺开面最广、改革程度最深的地方。2009年广东省决定在广州、深圳、顺德、珠海(后增补阳江)等地试点行政体制改革。从试点定位上看，深圳为副省级城市改革探路，核心思路是“行政三分制”；广州和珠海主要在社会管理体制方面改革创新，探索政府与社会的合作共治；阳江则探索经济欠发达地区的大部制改革；而顺德则是为区县改革探路，核心举措正是党政联动。 顺德所做的改革探索，很好地回答了“如何通过变革党政关系提升政府效率”这一命题。顺德改革之所以成为样本，是因为其改革的深刻性与持续性：不回避行政体制改革的核心问题、敏感问题，敢于从全局视野对政府结构进行整体重塑；而且，顺德改革过程持续了相当长时间，内容丰富、创新点多，对新一轮地方机构改革极具借鉴意义。 历史地看，中国行政体制改革的内容非常丰富，从官僚机构再造的角度来讲，改革开放以来的行政体制改革大致可以分为三个阶段。第一个阶段是空间层面的整合，将群众办事部门集中安置在一起，为群众提供“一站式”的行政服务，即所谓的“一站式”改革；第二个阶段是部门“条条”层面的整合，通过“合并同类项”，将相关性较强的部门整合成一个部门，即所谓的“大部制”改革；第三个阶段是“条块”层面的整合，通过集中收件和发件，将部门的前端和末端统筹起来，也就是所谓的“一门式”改革。本文要探讨的问题是，“一门式”改革作为行政体制改革的最新进展是如何演化生成的？这项改革的本质是什么？在多大程度上实现了对中国传统行政体制及“国家—社会”关系的再造？ “一门式”的提法很早就有，但是早期的内涵与现在差别很大。最早所谓的“一门式”实际上就是“一站式”，主要强调空间层面的整合。以上海为例，1996年浦东招商中心落成，该中心推行的“一门式”服务，就是将所有涉及项目审批的职能部门集中在一幢大楼之中。1999年，上海市人事局将过去分散在几个地点办理的18项人事人才业务，集中在一幢大楼，变成“一门式”服务，即走进这一个门就可让所有想到人事局办事的人，把所有的业务全部办完。①1990年代中后期至2000年初，各地的“一门式”改革都是空间层面的整合。②与此不同的是，本文所重点研究的“一门式”改革不是“空间整合”意义上的改革，而是指不同部门收发件职能的整合，是一项复杂的条块权力配置改革。从本质上讲，这种新的“一门式”改革是实现“受审分离”和“权力运行全流程管理”的重要举措。这项“新一门式”改革，以2014年在佛山禅城区发端并进而扩展到广东全省的“一门式”改革为典型。如无特殊说明，下文所出现的“一门式”改革都是以广东改革尤其是顺德改革为案例的“新一门式”改革。 “一门式”改革是深化行政体制改革的内在要求。行政体制改革主要涉及四大方面的内容：一是官僚机构的重组，二是办事流程的优化，三是行政权责的厘定，四是行政人员的精简。“一门式”改革涉及办事流程的优化和行政权责的厘定，主要解决权力分散和部门壁垒的问题。20世纪70年代末，针对传统官僚制机构臃肿、反应迟钝等弊端，西方各国普遍推行“新公共管理运动”，借鉴工商企业的管理方法，如私有化、分权化等，从而使政府组织结构从官僚制组织模式向分散化、独立化的组织模式转变。③新公共管理运动虽然缓解了官僚制的问题，但却进一步强化了“机构裂化”“管理分割”，严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构。④正是为了克服这种“以隔离为特征的高度分散的组织”⑤所带来的部门壁垒和组织僵化，一种强调部门整合、流程完整、资源共享的“整体政府”“协同政府”或“无缝隙政府”的理论应运而生。⑥“大部制”改革正是“整体政府”理论的具体实践，而“一门式”改革可以说是“大部制”改革的延续和深化。 更进一步地看，“一门式”改革尝试改变政府原有的权力运行与权力监管关系。一般来说，在行政体系内部，先有权力运行，后有对权力的监管。问题是，对权力的监管往往具有滞后性，而且权力监管部门和权力运行部门容易出现信息不对称的问题(信息产生于权力运行部门，权力运行部门显然不愿意将所有信息暴露给权力监管部门)，从而导致监管能力的不足。“一门式”改革的特殊性就在于将权力运行部门的收发件职能统一交给监管部门，从而实现权力监管的前置。
