政府部门协作难题是公共管理领域一直存在的经典议题[1]。部门职能“碎片化”导致的协作不畅，主要表现在三个维度：一是以“部门利益化”倾向为主要特征的组织价值的“碎片化”；二是以部门间的职能交叉问题为典型特征的权力和资源配置的“碎片化”；三是以各个部门自身制定的部门政策影响政府政策制定过程为首要特征的政策过程的“碎片化[2]。 部门职能模糊、跨部门协调困难也是我国推动政府机构改革要应对的难题之一。自1980年代以来，我国持续推动机构改革，试图化解政府职能协作梗阻。但经过多轮机构改革，现行体制中仍存在机构臃肿、专业管理部门偏多、综合协调部门乏力、部门和层次之间职权划分不清、职能割裂与交叉等问题[3]。既有的理论和实践探索路径主要包括大部门制和整体性政府两种。回顾我国历年政府机构改革，主要以部门合并或职能整合构建“大部门”，或者侧重部门内部业务流程重组的改革虽然各有优势，但都一定程度上存在局限。既有研究较少将两者相结合，深入讨论优化部门职能结构和业务流程对于政府协作的重要意义。 2014年我国启动“多规合一”改革，改革的初衷是将基于同一块土地的多个规划合并为一份规划，以提升建设工程审批效率。然而由于不同规划的编制和主管部门不同，各部门意见和业务流程较难统一，改革效果并不理想。2018年机构改革正式组建自然资源部，将原有分散在多个部门的职能整合进入新组建的自然资源部，再重新启动审批业务流程的优化，改革效果得以被制度化固定。“多规合一”改革同时具备部门职能重组、业务流程再造两个元素，可成为深入探讨两者结合促进政府部门协作的案例。 本文通过对比分析我国“多规合一”改革前后建设工程行政审批流程的变化，提出并讨论职能重组与业务流程再造联合的模式在推进政府协作中的角色和作用，为破解政府协作难题提出另一种可能路径。 1 化解政府协作困境：理论框架与推进路径 1.1 大部门制：侧重以职能合并促进政府协作 “大部制”是将“政府内部相同或相近的职责加以整合，归入一个部门为主管理，其他有关部门协调配合，或是把职责相同、相近的机构归并成一个较大的部门”[4]大部制改革的侧重点在于将已有部门合并为更大规模的部门，将原有的部门间的协作，转化为部门内的协作，从而避免政出多头、提升政府整体协作效率。 大部制起源于英美等西方国家。20世纪60、70年代，以英、美为代表的西方国家提倡成立“大部门”(Super Department)，通过整合政府部门，提高部门协作以及公共服务供给效率[5]。1966年，美国总统约翰逊合并近30个部门涉及95000名政府雇员，创立交通部。1970年，英国发布《中央政府重组白皮书》，将住房和地方事务部、公共建筑和工程部、运输部合并成为环境部(Department of Enviroment，DOE)、将贸易部和技术部合并成为贸易工业部(Department of Trade and Industry，DTI)等[6]。此外，澳大利亚、法国、德国、西班牙、瑞典等国家也纷纷推行大部制改革，明显改善了政府部门“碎片化”的外部结构面貌。比如，1987年澳大利亚推行大部制，中央政府部门数量从28个减少为17个[7]。 然而，推行大部制是否真正提升了政府协作效率尚存争议。以大部门制推进整体性政府构建不乏失败的案例。部门利益、组织文化差异导致不少合并后的大部门内部存在新机构各部门“貌合神离”、继续按老部门分工在组织内“分立办公”，并未实现融合，久而久之容易出现旧部门死灰复燃，或新部门协作不畅的难题。大部制被认为不能有效提升部门协作程度[8]。 此外，大部制改革实践不仅停留在部门合并，也涉及机制优化。近年来，我国持续推进政府机构改革，特别是2008年国务院机构改革以“大部制”为主题，期望通过改革打破部门壁垒，减少部门间“鸽笼式”割据局面[9]。虽然“大部制”的改革原则主要是通过部门职能整合实现行政效能提升，但我国的“大部制”改革实践同时涉及体制机制优化。比如，2008年机构改革通过组建住建部优化住房保障职能。改革首先将发改委、财政部、国土资源部等涉及该项职能的多部门相关职能整合由住建部统一行使，同时修订全国房地产市场宏观调控工作机制，明确业务流程，实现部门协作的流程优化[10]。然而此类改革实践多被作为个案讨论，对于部门合并与优化机制之间的关系较少进行理论提炼。 1.2 整体性政府：以构建跨部门机制促进政府协作 新公共管理运动以来，政府部门逐渐强化结构—功能主义导向，更加重视服务于单一组织任务的绩效管理，对组织间横向协作的强调不足，致使政府组织结构“碎片化”、政出多头、部门间各自为政[11]。新公共管理运动是一场创造组织机构和部门的运动，内部市场、公共服务供给私有化、强制性竞标等规则的普遍应用，在央地之间、政府部门间、部门内部制造了多种职能边界，加剧了多部门协作的困难，导致部门难以完成协作任务和政策目标[8]。政府不同部门职能重叠、政策规定相互冲突[12]，公共部门协作难题日趋凸显。 为回应新公共管理运动的负面影响，“整体性政府”理念因应而出，在组织价值上重视和追求官僚机构的整体价值和组织绩效[13]。整体性政府理念的倡导者认为，大部制不能有效解决政府协作问题。在政府内部，集中化的方法已无法打破项目和部门之间的隔阂[14]。各机构在政策执行过程中对彼此的行为模式可能变得越来越复杂，而对整个系统的操纵可能变得很难集中控制，无法确保中央机构的联合工作[15]。应对这一挑战的一个常见方法是创建新职位、团队或整个机构，它们位于系统之外，受相同规则的约束[16]。
