DOI：10.19735/j.issn.1006-0863.2022.01.02 一、国家治理的一个历史性挑战 国家治理首先涉及国家治理结构的问题。国家治理结构从广义上讲，指的是一套国家体制及其运行的制度安排。这里的国家治理结构主要指国家的行政组织体制，这一治理结构的意义在于它规定了组织运作的方式，比如单一制和联邦制就是两种比较典型的行政组织体制，前者强调权力的集中，后者强调权力的分散。新中国成立后，我国的行政组织体制采用的是权力集中的单一制或集权的体制。这一体制有两个重要的特点。一是权力集中于中央(党中央和中央政府)，地方服从中央。这样一种权力集中于中央的国家治理结构首先反映了经济体制的要求。新中国在成立后采用的是计划经济体制。这一体制的内在属性要求权力集中于中央，因为计划经济是一个自上而下的过程。计划经济要有计划者，而担当这一计划者的非中央莫属。因此，在行政组织体制的设计上，中央政府和地方政府的职能部门是上下对应的，比如中央有文化部，省有文化厅，县有文化局，乡镇有文化站。地方政府都服从中央政府即国务院。二是权力集中于党。这是因为党领导了革命，党建立了一个新的国家，党是最高权威。党实行一元化领导，一元化领导就是“在组织上，应体现在两个方面：第一，在同级各组织的互相关系上，工农商学兵政党七个方面，党是领导一切的，不是平行的，更不是相反的。第二，在上下级关系上，下级服从上级，全党服从中央”。[1]在涉及党和政府的关系上，毛泽东说，“大政方针和具体部署都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组”。[2]这段话解释了我国国家治理结构的党政一体、权力集中于党的特征。 这种权力集中的国家治理结构使得国家掌握和控制了社会所有的资源，对整个社会实行无所不包的管理。政府不仅要管政治、经济、文化、教育等，甚至还要管老百姓的日常生活。由于政府的权力涉及了社会的方方面面，因而政府必须对整个社会承担无限的责任。这种集权的、大一统的管理方式尽管在革命后的一段时间里发挥了一定的作用，但也使得国家管理社会的交易成本过于高昂，社会失去活力。因此早在20世纪50年代，我们就对这种权力过于集中的体制进行过改革，主要是通过权力下放来激发地方政府的积极性，从而发挥中央和地方两头的积极性。这一改革在经历了集权—分权—再集权的循环后，最终因缺乏一种较好的运作机制，还是使国家的治理结构维持了一种高度集中的安排。 这种建立在计划经济基础之上的国家治理结构在运行了多年之后，已经明显不能适应社会变化的需要。改革在中国应运而生。改革的一个重要结果是社会主义市场经济体制取代了计划经济体制，这一新的经济体制的建立使原有的社会形态发生了前所未有的变化。市场和社会的出现、以及国家、市场和社会三分格局的形成打破了以往所有权力都集中在国家手中的状况，改变了原来国家一统天下的治理模式，它要求政府将原来不属于它的权力回归市场和社会。 这种新的社会形态给国家治理结构和权力运行方式带来的一个重要挑战就是如何去处理新出现的国家、市场和社会的关系问题。具体来说，第一，当社会主义市场经济开始取代原来的计划经济之后，建立在计划经济体制之上的以集权为特征的国家治理结构如何去面对新的经济体制?按照马克思主义的观点，经济基础决定上层建筑。计划经济需要集中，而市场经济则相反，它需要的是分散，它是一个自下而上的过程。这样，集中体制的国家治理结构与新兴的要求分散的市场经济体制形成了一种治理上的张力。 第二，市场经济体制的建立导致了不同利益群体的出现，尤其是私人利益的出现。这在以前一个公有制的社会里是没有的。这些不同的利益或以社会集团和组织的形式或以个人的形式来表达它们的利益诉求。与市场经济相连的私人利益的出现改变了以往国家、集体和个人三者之间的利益格局，它使社会的矛盾和利益冲突变得复杂化，以前几乎完全动用国家力量或采用行政手段来处理矛盾的方式已经不能适应新的情况，因而需要以新的方式去处理和解决这些矛盾和冲突。 第三，市场和社会的出现在中国是一个政府建构的过程，而不是一个自然演化的过程。与自然演化的过程相比，建构过程中有两个因素会起作用，即建构者的认知和自我利益考虑。认知受到了有限理性的影响，这导致政府的判断和行为不一定都是理性的。从政府的职能讲，其主要职能就是管制也即维护社会秩序和提供公共服务。政府推动市场和社会的出现和成长，其出发点是为了减少国家管理社会的成本。但另一方面，市场和社会的成长所引发的矛盾和冲突增加了政府管理整个社会的难度。减少管理社会的成本需要分权，让市场和社会发挥各自的作用，但有效地管控社会则要求集权。这似乎是个悖论，如何准确地认识这一矛盾的状况，并采取明智的手段来解决这一问题对建构者来说显然是一个考验。其次，从自我利益考虑来讲，市场和社会成长的过程也是政府权力相对被削弱的过程，因为政府需要放弃一些原来不属于它的权力，这就涉及了政府自身的利益问题，它构成了政府自身改革中需要解决的一个问题。
