制度、体制与机制：对国家治理体系的系统分析

       新中国成立70年以来，党领导人民将科学社会主义基本原则同中国具体实际相结合，在社会主义建设过程中逐步构建起我国国家治理体系的制度框架，开启了国家建设、社会建设的系统工程。“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。”①中国特色社会主义制度和国家治理体系的优势，具有系统性、历史性和实践性，是几代中国共产党人将马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，在治国理政中不懈探索奋斗的结晶。

       习近平总书记指出，“在实际工作中，必须突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”②。十九届四中全会《决定》提出“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”③的目标任务。因此，用系统论的方法研究阐释中国国家治理体系，用系统观念推进国家治理体系和治理能力现代化是本项研究的主旨和依归。

       信仰决定方向，方向决定命运，制度决定兴衰，道路决定成败，政策关乎民心(张树华，2018)。新时代国家治理体系的发展和完善，需要以系统哲学的思维方法看待制度优势形成过程中的历史性和系统性特征，着眼于系统性、整体性和协同性的要求，进一步优化配置制度、机制和政策举措，讨论全面改革中如何进行系统集成、降耗提效，充分发挥党的领导和制度优势，应对国内外各种风险挑战，增强生存力、竞争力、发展力、持续力，彰显强大的国家治理效能。

       一、国家治理体系的系统性特征

       (一)社会主义是国家治理体系的底色与特质

       党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”④党的十九届四中全会明确提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”⑤党的十九届六中全会《决议》指出，党的十八大以来，“按照坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国的原则，全面深化党和国家机构改革，党和国家机构职能实现系统性、整体性重构。”⑥

       国家治理是庞大、复杂的系统工程，这一系统的运行是以国家制度作为根本依据，是以国家制度架构为“四梁八柱”，以党的领导作为控制中枢，以实践中的体制、机制及规矩原则来组织和链接各子系统，将资源、组织和个体等有机要素统合并协同运行的复杂系统(见图1)。

      

       图1 国家治理体系的系统运行

       从根本上，我国国家治理体系最本质的属性是社会主义。社会主义制度是党和人民在长期实践探索中所形成的制度选择。我国宪法明确规定，“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”。“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”⑦“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”⑧“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性。”⑨

       在政治系统中，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征。我国现行的确保人民行使国家权力、当家作主的制度体系，主要是由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、爱国统一战线、民族区域自治制度和基层群众自治制度所构成的(见图2)。人民代表大会是中国人民实现当家作主的根本途径和最高实现形式。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排(见图3)，是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度⑩。多样、畅通、有序的民主渠道，丰富的民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，积极发展全过程人民民主。

      

       图2 人民当家作主的制度体系

       在经济系统中，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制三项制度并列，都作为社会主义基本经济制度。”(11)公有制是一种相对于私有制的经济制度。公有制经济，是我国社会主义制度的经济基础。公有制经济分布在大量基础设施领域、公益性部门以及关系国计民生的要害部门(裴长洪，2014)。其中，国有经济是国民经济的主导力量，也是中国特色社会主义国家治理体系和能力建设的根本保证。在社会主义建设不同时期中，国有企业在推动国家工业化、实现国家宏观调控、维护国家安全、提高生产力发展水平方面承担着特殊的角色。社会主义市场经济条件下的国有企业自觉服务国家战略，主动履行社会责任，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，保障国家安全和国民经济运行，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一；在公共产品和服务提供的领域，保障民生、服务社会，不断提高公共服务效率和能力(12)。