DOI：10.19735/j.issn.1006-0863.2021.10.11 一、问题的提出 作为一个地域辽阔的国家，漫长行政链条所带来的基层政策执行偏差一直与国家治理的历程相伴，基层地区政策执行中长期存在着“最后一公里”困境。[1][2]在计划经济时期，虽然地方受到前所未有的政治和经济管制，但并不确保国家政策在基层能够得以完整执行，[3]农村基层存在着精英对民众的“庇护主义”(clientelism)，[4]使得农村精英得以基于自身的利益执行国家政策。而改革开放带来的简政放权使得国家力量逐渐退出农村社会，使得农村精英获得了更多的自治权，扩大了他们利用公共资源谋求自身利益的空间。[5]这也是导致精准扶贫工作之初出现“精准扶贫不精准”现象的重要原因。[6] 因此，国家政策需要获得地方治理各参与主体的支持，政策动员便应运而生。目前政策动员有三种主要机制：一是利益分配与交换。村干部对于国家政策的执行动机来自于利益交换，[7]政策可被看作是基层政府同“村两委”之间交换的“商品”。反之，缺乏利益的分配与交换，村干部不仅难以被动员，甚至会成为政策执行过程当中的“绊脚石”。[8]例如在土地确权、惠农项目进村、发展指标分配等方面，都需要通过适当的利益分配动员村干部执行政策。二是人情和乡土文化。人情和文化是我国国家治理的重要构件，因其蕴含的乡土底色和依托于乡村非正式网络，在乡村治理领域得到广泛的应用。潜藏在乡村权力网络之下的人情、面子和习俗等日常生活原则和交往观念，也已成为基层政府推动政策执行的有效手段。[9]三是行政与政治压力。该机制承认国家对农村基层依然拥有较强支配能力，上级政府可以干预农村地区的政策制定和执行，并通过“晋升锦标赛”[10]、财政资源分配[11]、和下派干部[12]等方式向基层传导政策执行压力。特别当上级领导将工作上升为“政治任务”，便向基层干部传达了“这项工作必须完成”的信号，[13]即讲“政治”也已成为自上而下进行政策动员的重要机制。 但是，这些政策动员的机制在实践中都缺乏长期性，多基于“运动式治理”开展，其效果并不稳定。面对农村治理的长期性和复杂性，各级政府显然需要通过制度建设从而建立政策动员的长效机制。因此，基层治理组织建设作为政策执行的载体受到高度关注。2020年6月29日，习近平总书记在主持中共中央政治局第二十一次集体学习时强调，“基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的‘最后一公里’，不能出现‘断头路’”，提出了“抓紧补齐基层党组织领导基层治理的各种短板”的要求。而组织建设离不开政府创新，其已经成为基层治理过程中制度改革的主要方式。政府创新在提高政府效率、促进政策执行等方面已经取得了明显成效。 因此，值得关注的是，在诸如脱贫攻坚和乡村振兴这样具有高度政治性和一统性的政策场域中，在“一阵风”式的政策动员之外，为促进国家战略在基层政策执行的政府创新能否发生?如何发生?对这些问题的研究将丰富我们对政府创新生成逻辑和基层政策执行的认识。本文将基于2018年Y省X县脱贫工作委员会创新的案例分析，关注农村地区基层政府创新产生的动力机制。 二、文献述评 (一)政府创新的基本涵义与动机 政府创新是在决策、使用新的科学技术和制定新的目标中应用新机制的途径。当一个组织面临变革的压力，但缺乏现实可用方案选择时，创新就会出现。[14]但是，地方政府在采取创新措施之前需要考虑到制度环境，例如冗长的决策过程或保守的政治环境会导致创新难以实现。[15]而相反，分权型政府结构[16]或充足的政治和经济资源[17]则会使政府创新更有可能。因此，促进创新的制度环境条件包括：良好的经济条件、鼓励创新的政治氛围、公众积极参与和支持。[18][19]这一点也得到了国内相关研究的支持，认为当地市场经济的发展、信息与技术发展、法治政府水平等都会影响地方政府创新的出现。[20] 此外，政策利益攸关方的态度对创新也极其重要。政府内外行动者支持对于创新的产生有着重要的作用。从政府外部看，社会各种力量对政府创新的支持将加快创新的产生，其“趋同欲望”将使创新扩散更有可能发生。[21]而政府内部的行动者，诸如政府自身的创新偏好、政府权威性强、以及政府控制的经济组织的支持等因素同样会促进创新的产生。[22]在“以经济建设为中心”的指挥下，我国地方政府创新主要受到政府内部降低制度成本的驱动，目的是推动当地经济发展。[23]以政务中心这项政府创新为例，降低行政审批手续以吸引投资成为创新出现的主要因素，回应外部民众期待、改善本地治理绩效也是政府工具创新的推动力。[24] 除了地方政府基于本地实际情况开展的创新外，创新还会以学习、模仿和竞争的形式发生和扩散，特别是发生在地理邻近、组织结构相似或面临类似问题的地方政府之间。[25]而在相邻行政区之间的创新竞争体现在，当一个政府出台创新政策后，其(潜在)竞争对手可能同样开展创新来维持自己的优势或降低行政成本，[26]如经济总量相近，或政府领导均面临升迁可能等。例如中国各地级市横向竞争程度与政府官方微博创新之间的正相关关系已经得到了证实。[27]
