2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，向全世界庄严宣告中国实现“双碳”目标的雄伟决心。为展现积极参与全球气候治理及在应对气候变化问题上的大国担当，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，力争于2030年前达到二氧化碳排放峰值，于2060年前实现碳中和。随后召开的党的十九届五中全会又将“碳排放达峰后稳中有降”这一阶段性任务作为美丽中国建设目标的重要组成部分。同年12月召开的中央经济工作会议上，“双碳”目标作为2021年八项重点工作之一被独立提出，能源结构转型、用能权与碳排放权交易市场、能源消费双控制度等实现“双碳”目标的重要路径再次明确。“双碳”目标的确定，意味着能源相关的法律与政策将进一步朝向鼓励和推动能源开发利用低碳化乃至零碳化的方向转型。节约能源和提高能效是实现“双碳”目标的有力保障，同时也是短期内实现碳达峰的主要抓手。在当前的节能政策与法律制度中，能效“领跑者”制度具有建立节能提效长效机制的重要作用，然而，该制度目前存在规范层级较低、强制性不足、标准转化机制缺位、与相关法律制度缺乏联系等问题。为实现“双碳”目标，促进节能提效，应当对能效“领跑者”制度进行完善。 一、“双碳”目标与能效“领跑者”制度 实现“双碳”目标，尤其是碳达峰目标，必须重视节能提效。“双碳”目标的实现及我国应对气候变化的实施路径应当与我国的能源战略保持一致。“在低碳经济语境下，能源节约是应对气候变化从而实现低碳经济目标的重要手段之一。”[1]而能效“领跑者”制度的主旨，正是通过提高用能单位及产品的能效水平实现能源节约，与“双碳”目标具有手段和功能上的一致性。 (一)能效“领跑者”制度的内涵 能效“领跑者”制度源自20世纪90年代的日本，是世界公认成效显著的节能政策。[2]在1998年《合理使用能源法》(エネルギーの使用の合理化等に関する法律)的修订过程中，能效“领跑者”制度(トツプランナー制度)作为以刺激技术进步和提升能效水平为主要目的并与能效标识制度相配合的间接规制措施正式被写入该部法律，完成了从政策向法律的转型。根据2018年最新修订的《合理使用能源法》和能效“领跑者”对象目录(トツプランナー制度对象品目)，日本能效“领跑者”制度包括产业“领跑者”制度(產業卜ツプランナー制度)和机械器具“领跑者”制度(機械器具トツプランナー制度)两大类型。其中，产业“领跑者”制度又称“基准制度”(ベンチマーク制度)，是指通过设定特定行业和领域中的企业及公共机构在中长期内应当达到的节能基准，激励用能单位采取措施节能提效的法律制度。目前，日本产业“领跑者”制度的适用范围包括钢铁冶炼、火力发电、造纸、石油精炼、商品零售、食品、酒店等13大产业及大学和国家公务机关，共15类。节能基准设置在将该特定行业和领域中约10%～20%的用能单位能够达到的水平。机械器具“领跑者”制度主要由产品范围和类型、目标年限、领跑者能效标准值、测量或测定方法、达成率判定方法和标识六部分组成。[3]目前，机械器具“领跑者”制度的适用范围包括汽车、家电以及建材等32类产品，覆盖家庭能源消费的70%。在3—10年的目标年限内，纳入“领跑者”制度对象目录的上市产品的能效加权平均值必须高于“领跑者”标准，而领跑者标准则根据同类产品中的最优能效水平和对技术进步的合理预测等因素设定。[4] 在我国，能效“领跑者”制度是指以激励性措施为主要手段，在特定领域通过树立标杆的方式激励该领域内其他用能主体及用能产品提升节能目标指数，并通过不断更新能效“领跑者”目录和转化为相关强制性标准等方式逐步提高全领域节能目标标准的激励性制度。与日本类似，目前我国能效“领跑者”适用于终端用能产品、高耗能行业和公共机构。 (二)当前能效“领跑者”制度的主要规范 我国能效“领跑者”制度正式建立的标志是2014年国家发改委牵头发布《能效“领跑者”制度实施方案》(以下简称《实施方案》)。随后，在终端用能产品领域和高耗能行业还相继出台了相关实施细则。其中，高耗能行业在后续相关部门公示的能效“领跑者”名单变更为重点用能行业。公共机构能效“领跑者”制度的具体实施细则一般由各省级政府部门负责制定并发布，全国公共机构能效“领跑者”数量指标由国家有关部门以政策的形式确定。例如，2021年由国家机关事务管理局发布的《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》就明确规定了在全国范围内遴选200家公共机构能效“领跑者”。除此之外，由国务院分别于2012年和2016年颁布的《节能减排“十二五”规划》及《“十三五”节能减排综合工作方案》等节能领域的综合性政策文件和各地方政策文件中涉及了能效“领跑者”制度的内容也同样属于实施能效“领跑者”制度的规范依据。 作为专门规定能效“领跑者”制度的最早规范文件，《实施方案》从能效“领跑者”制度的基本思路、实施范围、主要内容等宏观层面进行了指导性规定，构成了当前能效“领跑者”制度的主要规范依据和制度根源。根据《实施方案》，我国能效“领跑者”制度的主要目标是形成推动特定用能单位及产品能效水平不断提升的长效机制，促进节能减排。根据相关实施细则，目前终端用能产品能效“领跑者”的适用范围包括电动洗衣机、照明产品、家用电冰箱、平板电视和转速可控型房间空气调节器五类，全部集中于常用家电领域。而高耗能行业则主要包括钢铁、焦化等行业，范围相对较广。公共机构能效“领跑者”的范围则包括全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。根据《实施方案》，能效“领跑者”制度实现其目标的主要路径是树立标杆、政策激励和提高标准。具体包括定期发布相关产品目录和企业、公共机构名单及相应的能效指标，适时将能效领跑者指标纳入强制性能效、能耗限额国家标准，不断提高能效准入门槛。简言之，能效“领跑者”制度是通过树立能效“领跑者”作为领域标杆，配合激励措施和强制性节能标准的转化机制，促进目标领域内能效水平的持续提高，最终建立节能提效的长效机制。在具体内容上，能效“领跑者”制度的实施可分为事前评选、事后管理与保障两大环节。事前评选由专门机构负责，按照特定程序对主动申请的企业进行遴选，定期公布“领跑者”名单及其能效水平。事后管理和保障方面主要体现在对能效“领跑者”的激励和能效“领跑者”标准与强制性节能标准的转化机制上。除此之外，在终端用能产品能效“领跑者”制度中，还规定了能效“领跑者”标志。由此可见，当前我国能效“领跑者”制度主要由以下核心部分组成：适用范围、入选标准、强制性节能标准转化机制、保障措施、标识。
