DOI：10.19735/j.issn.1006-0863.2021.09.01 一、问题的提出 中国机构改革历经精简组织机构、转变政府职能、改革行政体制、推动国家治理现代化建设不同阶段的发展变迁。[1]第一阶段：机构改革重心由精简行政机构转向转变政府职能。这一阶段针对新中国成立以来机构改革“精简—膨胀”的循环怪圈，学界研究的中心话题由单纯的机构精简裁并发展到较深层次的政府职能转变，能否有效转变职能成为衡量机构改革成效的重要标准。[2]第二阶段：机构改革重心由转变政府职能转向改革行政体制。这一阶段，针对社会主义市场经济发展的要求，学者们解析了影响机构改革的多重原因，形成了“刺激回应论”“地方阻力论”“权威体制论”等代表性观点，[3]提出了平衡发展的理论，推动政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能的全面发展，以求实现机构改革与政治、经济、文化体制改革之间的动态平衡。[4] 党的十八大以来，机构改革被放在国家治理现代化发展的总体战略中谋划推进，2018年《深化党和国家机构改革方案》的出台被认为是指导新时代党和国家机构改革整体性变迁的纲领性文件，学者们逐渐将国家建设视角纳入机构改革的研究中。何艳玲等认为，突破机构改革限度，前提是立足现代国家的基本要素，推动国家制度建设，实现机构改革从“精简化”转向“理性化”；[5]黄小勇指出，新时代党和国家机构改革是从“适应性”走向“自主性”的逻辑发展的结果，目标在于塑造高效的国家治理能力，使上层建筑能动地反作用于经济基础；[6]齐卫平强调在深化党和国家机构改革中要实现制度优势与治理效能相统一，构建新时代国家治理体系。[7]总体而言，党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，其发展变化揭示了上层建筑与经济基础的互动性。当前，新一轮党和国家机构改革的总体部署已经完成，如何推动机构改革顶层设计扎实落地、提升机构改革的治理效能成为后改革时期面临的重大命题，破解这一命题需要追溯到中国特色社会主义的制度性根源上。本文在阐释党和国家机构改革新格局的基础上，立足于制度建设角度来分析党和国家机构改革的制度属性，继而提出优化党和国家机构改革效能的制度进路，力求为破解机构改革实践运行中出现的“梗阻”问题、巩固国家治理现代化的体制支撑和组织保障提供理论探索。 二、党和国家机构改革的新格局 历史唯物主义将生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾作为研究社会发展的出发点，生产力是社会发展的最终动力，生产关系适应生产力的发展；上层建筑在为经济基础服务的同时反作用于经济基础。中国40多年的改革开放极大地解放和发展了社会生产力，“改革开放是中国的第二次革命，改革的性质同过去我们党开展的伟大社会革命一样，也是为了扫除发展社会生产力的障碍，使中国摆脱贫穷落后的状态。”[8]当前中国已成为世界第二大经济体，经济结构体系、经济发展模式已发生重要变化，正处于顺利完成第一个百年奋斗目标、向第二个百年奋斗目标迈进、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键时期。这一时期，如何充分发挥上层建筑的积极作用，促进我国经济社会的良性发展，尤显重要。以习近平同志为核心的党中央立足中国的国情与现实发展的需要，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标。[9]机构改革是国家治理体系有效运转的重要动力，为国家治理现代化提供了组织保障。但以往历次机构改革，往往是针对现实问题的任务性改革，更多局限于具体领域中，面对新时代新任务提出的新要求，党的十九届三中全会明确指出：“党和国家机构设置和职能配置同统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。”[10]因此，新时代的党和国家机构改革被提升到国家发展的战略层面，着眼于“两个一百年”的奋斗目标，力求为推进国家治理现代化奠定机构职能体系基础。 新时代党和国家机构改革，是党和国家组织结构的一次系统性重构，具体来说，主要包括以下几个层面的改革内容。首先，新时代党和国家机构改革凸显了加强党的全面领导的重要地位。坚持党的全面领导是新时代党和国家机构改革最鲜明的特点，也是机构改革的核心问题和取得成功的关键。[11]党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，只有加强党在机构改革各领域各层面的全面领导，才能明确党和国家机构改革的根本方向，确保党和国家机构改革取得成功。其次，新时代党和国家机构改革推动了党和国家组织结构和管理体制的整体性重构。新时代党和国家机构改革是从国家治理现代化建设的战略层面上对党和国家组织结构和管理体制进行的整体性重构。横向上，对于党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系进行了系统性改革；纵向上，整体性推进中央和地方各级各类机构改革。再次，新时代党和国家机构改革坚持改革和法治相统一相协调。充分发挥法治在机构改革中的引领和保障作用，实现机构、职能、权限、程序、责任的法定化，保障机构改革稳定推进。 当前，适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架已经初步建立，习近平总书记指出“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了‘面’上的问题，真正要发生‘化学反应’，还有大量工作要做。”[12]而党和国家机构改革发生“化学反应”的实质是通过制度优化提升机构改革的效能，这是改革的重要目的，也是推进国家治理现代化的根本支撑。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[13]制度广泛渗透于国家治理的方方面面，国家治理现代化能否顺利实现，很大程度上取决于中国特色社会主义制度优势能否充分发挥，而党和国家机构改革作为上层建筑适应新的发展要求而进行的改革，其本身就是激发中国特色社会主义制度优势、全面落实制度的执行力、推进制度优势转化为治理效能的重大战略部署。因此，推动党和国家机构改革发生“化学反应”，必须追溯到中国特色社会主义的制度性根源上，明确在后改革时期中党和国家机构改革坚守的方向和推进的路径。 三、党和国家机构改革的制度属性
