党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，在论述“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”问题时，重点论述了如何深化农村改革，增强农村发展活力。[1]那么，如何深化农村改革呢？习近平总书记指出：“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”[2]58这就把土地制度改革提到深化农村改革的首要地位。而农村土地制度改革的方向是因势利导提高土地要素的市场化程度，提高土地要素利用率，增加农民的财产性收入。面对“大国小农”的基本国情，提高农村生产要素市场化配置程度，需要考虑不同要素的属性以及与其相联系的市场化程度差异，特别是农村土地承载着就业和社会保障(包括食物安全保障)功能，其市场化程度就不可能像其他要素那么高。由于农村劳动力流动性程度明显超过农村土地流动性程度，导致农村人口转移城市的速度明显超过农村土地资源城镇化速度，与其相联系的是城市土地供应紧张和农民工市民化成本高昂，对农村而言则是农地粗放经营和出现大量闲置宅基地。农村土地要素不能充分流动，其他要素就很难实现高效组合。农村土地制度改革包括承包地制度改革、农村集体经营性建设用地制度改革、征地制度改革以及宅基地制度改革。改革的目标就是逐步建立完善的农村产权制度。产权制度是社会主义市场经济的基石。深化农村产权制度改革，对于实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化，具有重大而深远的意义。农村土地制度改革重点要把握好确权、赋权、活权三个环节。 一、承包地制度改革 计划经济体制下我国农村之所以发展不起来，根本原因是农民的权利受到很大的制约。改革开放以来，我国农村的发展总是伴随着农民权利的扩大，主要表现在赋予农民以下的权利：实行家庭承包制，把生产自主权还给农民；农民有权按照市场价格出售农产品；允许农民发展多种经营和乡镇企业；农民可以自由进城务工就业；等等。我国土地制度改革的核心，是建立相对明晰的产权制度。我国经济体制改革是从农村率先启动的，土地承包经营制度改革开启了我国农村土地制度改革的先声。农村土地制度改革，也可以说是所有制实现形式的改革。如果说计划经济体制下经济所有制和法律所有制是一致的，那么市场经济体制下经济所有制和法律所有制则是可以分离的。马克思生活的时代，随着货币资本、生产资本和商品资本的分离，股份资本形成，出现了执行职能的资本家和单纯资本所有者资本家的分离。我国农用地制度改革的第一步，是把所有权和经营权分开，即实行“两权分离”，所有权归集体，经营权归农民，以利于调动农民群众的生产积极性。但是，随着分工分业向纵深发展，客观上要求必须让土地使用权流动起来，又把农户经营权从承包权中分离出来，出现所有权、承包权、经营权“三权分离”。我国农村改革的实践经验表明，要使农民群众的积极性始终保持旺盛的生命力，就必须坚持和完善以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度。党的十九届四中全会把农村基本经营制度列入基本经济制度的重要组成部分，这是由家庭经营在农业生产经营中的基础性地位决定的。其他任何主体都不能代替农民家庭的土地承包地位。习近平同志指出，为了适应土地经营权流转的需要，“农民家庭承包的土地，可以由农民家庭自己经营，也可以通过流转经营权由其他经营主体经营，但不论土地经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭的。这是农民土地承包经营权的根本，也是农村基本经营制度的根本。”[2]50为了稳定家庭承包经营的基础性地位，我国还通过法律赋予农户土地承包权“用益物权”属性。即在承包期内用益物权人对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用、转让、收益等权利。所有权人不得干预用益物权人行使上述权利。由于承包期一再延长，从“长期不变”到“长久不变”，其效应必然是强化承包权，淡化所有权。2013年召开的十八届三中全会通过的《决定》，把农户的承包经营权再分解为承包权和经营权，并指出要明确所有权、稳定承包权、放活经营权，从而为土地经营权的流转、集中以及发展适度规模经营、构建新型农业经营体系提供了坚实的制度保障。党的十八大以来，我国完成农村承包地确权登记颁证，将15亿亩承包地确权给2亿农户，完善承包合同并颁发2亿份证书，为稳定土地承包权、放活经营权奠定了坚实的基础。 市场经济条件下的许多权利，都是通过市场交换才能实现的。所有权(包括占有权、使用权、处分权、收益权等)也不例外。农户之间经营权的交换，是权利的交换，而不是标的物的交换。所以并不涉及所有制的改变。根据中央有关文件规定，土地承包经营权流转形式有以下几种：转包、转让、互换、租赁、委托代耕、入股、反租倒包等。前五种形式是在农户之间进行，后两种形式是由村组织介入运作。转包是土地经营权自发流转的主要形式，即由甲方承包转为乙方承包，原承包方与发包方的关系不变。转包期限届满后，原承包方仍然享有该土地承包经营权。转让是指承包户经社区同意，将承包土地使用权让给第三方经营，转让后土地承包关系终止，由受让方与发包方重新签订承包合同。与转让不同，转包指原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，接包方则按转包时约定的条件对转包方负责。互换，即承包农户之间或社区之间，为便利耕作而交换地块，主要是解决土地碎片化问题。租赁是指接包者交纳租金给原承包农户的一种流转方式。必须指出，以债权为对象的土地经营权流转，必须以不改变农户承包主体地位为前提。目前一些采取“反租倒包”形式的地方，通过土地实物产权模糊化和土地价值形态股份化，实现“捆绑式”的土地流转和集中，已经动摇了农户在承包中的主体地位，必须纠正过来。我国农村土地制度变迁的实践表明，随着农业外部环境的变化，农户承包土地的制度功能也会发生相应变化，但是，土地农户承包作为农民就业和收入来源的基本功能是不可替代的。 我们充分肯定家庭承包经营在农业经营体系中的基础性地位，并不意味着可以忽视集体统一经营的必要性。在我国农村改革初期，为了破解与计划经济体制相联系的传统体制所固有的高度集中统一所造成的弊病，必然把改革的重心放在“分”这一层次，“统”这一层次还没有被提到议事日程上来。与其相联系，我国农村经济体制改革是建立在废除旧体制的基础上，旧的体制被废除了，而新的体制没有立即建立起来，使得集体统一经营出现“空档期”[3]38。习近平同志指出：“在指导思想上，必须树立统与分的辩证关系。社会主义制度优越性在农村经济上的体现，应该是集体优越性与个人积极性的完美结合。一方面，个人离不开集体，集体把每个劳动者的智慧和力量凝聚在一起，形成巨大的创造力。另一方面，集体是由若干个人组成的，不调动个人积极性，也就不会有集体的创造力。集体与个人，即统与分，是相互作用、相互依赖、互为前提的辩证统一关系。只有使二者有机结合起来，才能使生产力保持旺盛的发展势头，偏废任何一方，都会造成大损失。”[4]195-196这就必须“积极探索发展农村集体经济实力的具体形式和路子”[4]197。在众多的农业经营主体中，十九届五中全会通过的《建议》重点强调发展家庭农场和农民合作社，赋予新时代农村双层经营新的内涵。这是因为在小农户基础上发展起来的家庭农场代表着现代农业的发展方向，将在未来农业经营体系中占主导地位。但是，家庭农场发展的速度和规模，既取决于农业劳动力的转移程度，又取决于社会化服务体系的发展程度。未来家庭农场是朝着产业化的方向发展，必须辅以各种各样的社会化服务，农民合作社便是承担社会化服务的重要载体。无论是马克思、恩格斯，还是列宁，在论述如何引导农民小生产者走社会主义道路时，都把农民合作社提到首要地位。在家庭农场的基础上发展起来的农民合作社，代表着集体统一经营的方向，赋予农村“双层经营”(即家庭分散经营和集体统一经营)新的内涵。而要建立符合市场经济要求的农村集体经济新的运行机制，就必须探索集体所有制有效实现形式。农民合作社要发挥集体统一经营的作用，就必须有相应的集体经济实力为基础。习近平同志指出：“壮大农村集体经济，是引领农民实现共同富裕的重要途径。要在搞好统一经营服务上、在盘活用好集体资源资产上、在发展多种形式的股份合作上多想办法。”[2]149把搞好集体统一经营、发展农民合作社和壮大集体经济有机结合起来，是习近平同志赋予新时代农村“双层经营”新的内涵，为实现农业农村现代化构建相适应的新型农业经营体系指明了道路。
