《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，稳步有序推进符合条件的县和镇区常住人口20万以上的特大镇设市。[1]这表明，“十四五”期间，国家将在2019年推出浙江省龙港市首个“镇改市”基础上，持续推进符合条件的特大镇撤镇设立县级市。这也进一步明确了镇改市是今后推进特大镇行政管理体制改革可行的重要方案与思路之一。在明确特大镇设市改革思路的基础上，如何构建和优化特大镇设市后的基层治理体制、新生城市治理体制？是走套用一般县级市治理体制的路子，还是依托“镇改市”改革的条件和优势构建新型的基层治理体制？这已成为国家持续推进特大镇设市改革尤其是推进“镇改市”—新生城市治理现代化面临的重要课题。 一、文献回顾 经过改革开放40多年的发展，我国城镇化水平稳步提升。全国第七次人口普查显示，2020年我国常住人口城镇化率已升至63.89%(户籍人口城镇化率45.4%)。在城镇化推进过程中，一批特大镇、经济发达镇在城镇发展格局中逐步涌现出来。特大镇、经济发达镇不同于普通乡镇，经济体量、人口体量大。在传统的乡镇体制下，特大镇、经济发达镇行政运行出现不少新情况、新问题。针对特大镇、经济发达镇，如何有效推进体制改革，从而更好适应和推动区域经济社会发展，是近年来国内理论界关注和研究的重要课题，研究主要聚焦于以下两个方面： 第一，经济发达镇行政体制改革与治理体制研究。叶贵仁(2018)结合广东三个经济发达镇改革过程，分析经济发达镇体制改革的动因与逻辑。[2]谢来位(2018)结合白沙镇行政管理体制改革试点，分析了经济发达镇行政管理体制面临的多个现实困境，提出以扩大自主权为主的改革突破路径。[3]王志浩、李永刚(2016)对江苏省经济发达镇行政管理体制改革进行观察，分析改革从县乡分权与流程再造的创新做法和意义。[4]叶贵仁、欧阳航(2018)对经济发达镇行政管理体制改革进行了省域比较，分析了整体建构型的广东模式、渐进调适型的浙江模式以及重点突破型的江苏模式；[5]且关注了经济发达镇体制改革出现新情况新问题，即陷入“权虚责实”的新悖论。[6]刘为民(2015)分析了江苏经济发达镇行政体制改革试点，提出改革处在十字路口，迫切需要明确新的前进方向。[7]沈承诚、侯玉芬(2020)从社会治理视角，分析了经济发达镇社会治理创新的独特路径，该路径不同于一般城市社会治理创新的网格化模式，而是“网格化+网络化”的复合模式。[8]袁庆锋、孙晶(2017)总结江苏经济发达镇行政管理体制改革试点经验，提出构建“橄榄型”基层政府治理结构。[9] 第二，特大镇行政管理体制改革及其路径研究。李雪伟、杨胜慧(2018)认为，副县级市模式在适用性和可行性方面比镇级市具有相对优势。[10]谭景辉(2019)对“镇改市”和“镇级市”进行了辩证分析。[11]韩艺、万双(2018)以龙港镇为个案，主张从强镇扩权到镇级市，实现权能结构的平衡。[12]梁威文(2005)认为，撤镇设市是发展小城镇的有效途径。[13]黄勇等(2016)通过研究浙江特大镇，提出特大镇省辖县管的改革思路及低成本设市模式。[14]陈昌智(2017)认为，一些特大镇已经成为实际意义上的城市，改革除扩权、赋能外，可考虑将特大镇设为县级市。[15]王敬尧、丁亮(2020)认为，撤镇设市是经济发达镇治理的有效逻辑。[16] 从现有研究来看，对经济发达镇行政体制改革研究成果较多，但对特大镇行政管理体制改革研究相对较少。特大镇行政体制改革研究主要集中于对特大镇体制改革的方案和思路研究上，集中在“镇改市”的改革必要性论证和比较分析。总体上，对特大镇撤镇设市后治理体制机制的理论研究和分析较少。改革开放以来，特大镇设市现成的改革经验和实践探索不多。20世纪80年代，福建石狮在三个镇基础上实现撤镇设市，该项区划调整并不是在特大镇行政体制改革背景下进行的。作为改革开放初期我国第一座“农民城”，浙江龙港经过多年的国家新型城镇化综合试点改革，于2019年获批撤镇设市，成为全国首个“镇改市”，也是在特大镇行政体制改革背景下的全国首个“镇改市”。结合龙港特大镇改市这一全国首个实践案例，分析其镇改市后的治理体制机制创新探索，有利于为我国“十四五”时期持续推进特大镇设市改革提供参考。 二、特大镇设市的双重改革效应分析 在我国政府行政体制最基础的乡镇层级中，特大镇是一类特殊的区域和建制类型，人口众多、城区面积规模较大、经济体量大。从人口来看，特大镇镇区常住人口20万以上，数量达到或超过一些欧美发达国家中小城市的人口规模。从城区面积看，特大镇建成区面积远远超过普通乡镇。从经济体量看，一些特大镇GDP甚至超过普通县、县级市。但是，特大镇的行政建制仍然是镇级，隶属县(市、区)管辖。传统的乡镇体制让经济发达镇长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的困境。[17]经济发达镇中的特大镇面临更为突出的发展与治理困境。特大镇的实际人口规模、城区规模、经济规模与行政建制严重不相匹配，“小马拉大车”“大脚穿小鞋”现象凸显，特大镇区域发展与行政体制之间的矛盾日益突出。因此，探索推进特大镇行政体制改革具有较强的紧迫性和必要性。
