为解决原有空间规划体系中所存在的规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题，在新一轮机构改革后，我国组建了新的自然资源部，并推动了空间规划体系的改革，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)①，要求“到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立‘多规合一’的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护一张图”，并分别提出了到2025年“形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”、到2035年“形成安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”等主要目标，从而开启了构建“全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”进程。 一、问题的提出 《意见》出台后，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》(2019年5月)，在全国正式启动国土空间规划的编制、审批和管理工作，并陆续发布《省级国土空间规划编制指南(试行)》(2020年1月)、《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(2020年9月)、《市级国土空间总体规划数据库规范》和《市级国土空间总体规划制图规范(试行)》(2021年3月)、《国土空间规划城市设计指南》(2021年7月)等一系列文件，对各级国土空间规划的编制工作给予规范和指导。此外，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》(2019年11月)②，对在编制国土空间规划中划定“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条控制线，提出指导意见和明确要求。 与此同时，各省纷纷根据《意见》并结合本地实际，出台了相应的配套文件和工作方案，进一步细化省、市、县、乡镇各级国土空间规划的工作要求、编制路径和审批程序，并明确本省国土空间规划编制工作的路线图和时间表。目前，众多省和市均依据《意见》的指导和各自工作方案的要求，公布了本地区的国土空间总体规划的征求意见稿。 总体而言，我国国土空间规划体系的构建已经取得了显著进展，但也面临着一些不可忽视的困难，突出的表现是国家层面的国土空间总体规划迟迟难以出台、工作进度明显滞后。根据国土空间规划“自上而下”的管控逻辑，从国家到省、市、县、乡镇，各级国土空间总体规划中的约束指标需要通过级级传导、层层分解加以确定，从而实现自上而下的约束。如果上位规划的指标没有明确，下位规划的指标也无法确定，所以当前省市颁布的国土空间总体规划征求意见稿中并未涉及相关指标的设定。这样，在国家层面的国土空间总体规划尚未出台的情况下，省市的国土空间总体规划仍存在较大的不确定性，而《意见》所提出“到2020年基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制”的进度目标，已无法实现。 导致国土空间总体规划编制进度滞后的原因是多方面的，例如新冠肺炎疫情的暴发无疑对相关工作的推进造成许多障碍，客观上影响了编制的进度。与此同时，国土空间规划作为一个融合“主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划”等空间规划的全新规划类型，其编制工作是一个开创性的事务，在具体过程中必然会遇到许多新情况、新问题，需要在实践中加以创新性的解决，这样的尝试和探索也需要时间。更为重要的是，当前我国国土空间规划体系的构建，除不少规则、程序、标准、技术等问题亟待解决外，仍有重大的议题需要探讨。国土空间规划体系的构建，不仅涉及横向层面原有主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的融合，以及相关部门的职能变化和整合；还涉及纵向层面各级国土空间规划的定位和作用，以及相关各级政府职责的分工和配合。一个完善的国土空间规划体系，必须按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，遵循“充分发挥中央和地方两个积极性”③的原则，既要能够维护中央的集中统一领导，有效落实“自上而下的约束性”；又要能够赋予地方应有的自主权，充分保障“自下而上的灵活性”。 《意见》中明确了各级国土空间规划的定位，即“全国国土空间规划侧重战略性、省级国土空间规划侧重协调性、市县和乡镇国土空间规划侧重实施性”。然而，这样的表述显得过于原则，作为同一种类型的规划，不同层级国土空间规划的上述定位如何才能具体、切实地体现到各自的规划中呢？事实上，“不同层级规划的主要内容差别不大、空间管控重点的差异性不足”是原有城乡规划、土地利用规划存在的普遍现象，由此导致了空间规划体系“千规一面”“层级性差”等突出问题。在原先“多规分立”的空间规划体系中，不同类型的空间规划承担着不同的定位和功能，例如土地利用总体规划侧重耕地保护，更多代表着中央层面从上到下的管控要求；城市总体规划侧重指导城市建设，更多反映了地方层面从下到上的发展诉求，尽管造成不同规划冲突等问题，但这种现象反映了中央和地方之间、不同部门之间相互冲突和不断协调的现实需要，发挥着平衡“自上而下的约束性”和“自下而上的灵活性”两者矛盾的关键作用。我国的区域和城市发展在过去几十年内能取得这么大的成就，与原有空间规划体系存在的这种利益平衡和协调机制有着密切的关系。 当然，正如《意见》所指出的，原有空间规划体系在运行实施的过程中，也日益暴露出规划过多、规划打架、规划约束力不足等问题，因此整合土地利用规划和城乡规划等空间规划、构建统一的国土空间规划体系就成为了当前改革的应有之义。但是，一旦把不同类型的空间规划都整合到一个新的规划中，原有的利益平衡和协调机制又如何在新的国土空间规划体系中得到继承和完善呢？全国统一国土空间规划体系的建立，显然是要更多加强自上而下的约束性，解决地方规划朝令夕改等顽疾，但在此过程中又怎样合理给予地方应有自主权、有效保证自下而上的灵活性呢？基于上述问题，本文试图从中央和地方关系改革的视角出发，依据治理现代化的理论，对如何更好地构建我国国土空间规划体系进行一些思考，并提出相关的建议。
