国家应急管理体系是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负着保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命，是践行总体国家安全观、实现经济社会安全发展的重要保障。新冠肺炎疫情是对我国应急管理体系的一次大考，抗疫成功实践再次彰显出党的集中统一领导等制度优势，但也暴露出不协调、不平衡、不适应等多方面的短板和弱项。应坚持目标导向、问题导向和结果导向相结合，赋予国家应急管理体系更高层次、更丰富功能的定位，坚持科学理念，合理确立建设目标，一手抓制度改革创新，一手抓技术进步及应用，立足当前、着眼长远，进一步加强应急管理体系和能力建设，保障我国经济社会实现更为安全的发展。 一、国家应急管理体系的理论分析 应急管理体系是一个涉及多学科、多知识领域的综合性话题，大量相关研究成果为我国应急管理制度完善和政策制定提供了坚实的支撑，但从不同视角分析，相关认识和政策建议的方向与侧重点也会有明显差异。这里基于系统生态理念提出新的分析框架，在梳理相关理论基础上，得到一些基本认识，为谋划完善应急管理体系的思路和建议打下基础。 现有研究对应急管理概念的认知虽有一些视角方面的差异，但大体形成了共识。我们沿循李雪峰等“剥洋葱式”的方法对应急管理体系予以界定[1]。所谓“急”就是指突发事件，通常是突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。“应急”就是对突发事件的应对，包括预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等全链条和全过程活动。“应急管理”就是对“应急”的管理，即政府及其他主体通过有效组织协调，合理配置人、财、物、技术、产业以及宣传教育等方面资源，对全链条、全过程防控活动的管理，旨在避免或减少因突发事件造成的生命、财产损失和社会失序，保障公共安全。 基于系统生态理念，应急管理体系应是由应急管理活动各要素构成的有机系统。应急管理活动的要素包括目标体系(愿景)、组织体系(主体)、防控体系(手段)、支撑保障体系(条件)等，各要素通过相关体制机制融合为一个有机系统，进而发挥出整体效应。 一是目标体系。这是应急管理体系的努力方向和愿景。国家应急管理体系的总目标是要保障人民生命和财产安全、实现国家总体安全，为经济社会健康安全发展创造良好条件。具体到应急管理活动中，则是要通过组织动员各相关主体、综合运用多种手段，实现快速高效应对各类突发事件、消除或削弱突发事件负面影响等具体目标。 二是组织体系。这是应急管理体系的实施主体。这一组织体系是以政府系统为主导，政府、军队、市场、社会等多主体协同参与的有机系统，其中的核心问题是责、权、利的科学合理分配，集中表现为组织架构的搭建和多主体协同机制的设计。 三是防控体系。这是应急管理体系的应对手段，包括预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等覆盖事前、事中、事后全链条的突发事件防控活动。防控体系最关键的要义是建立相应的机制安排，使各类手段能够协同高效发挥作用，使各环节工作相互联系、相互衔接、相互支撑，形成良性循环。 四是支撑保障体系。这是应急管理体系的环境条件，包括法制规范、队伍建设、资金保障、物资储备调配、技术支撑、应急产业发展等。通过不断健全支撑保障体系，应急管理能力可以突破原有可能性边界，实现总体提升。 与不少研究的观点一致，本文认为，国家应急管理体系应被视为一种公共或准公共物品，具有明显的非独占性、非排他性特征，具有较强外部性。基于经济学供需分析框架及相关理论，得到以下基本认识： 从主体来看，以政府为主导采取多元协同供给可更好满足需求。对应急管理体系这类公共物品的需求普遍存在，但具有不稳定和多层次特征，不同群体、不同时刻的需求差异较大。若单纯由政府提供，则很难有效满足多层次需求；若由纯市场机制来提供这类公共产品，基于私人成本(私人收益)与社会性成本(社会性收益)的不一致特征，往往又会产生供给不足、分配不合理、价格失效等典型问题。为此，在市场失灵条件下，由以政府为代表的公共机构组织协调，构建多元应急管理机制，统筹市场、社会乃至国际资源，发挥各自优势协同行动，更有利于实现可持续供给和高效供给，更好满足多层次需求。 从力度来看，应按照风险—成本—收益匹配的原则适度供给，更多采取“平战转换”策略。强化应急管理体系建设固然能够提升社会福利，但在预算约束条件下，在应急管理体系方面投入过多会减少其他方面的投入，进而影响社会总福利。因此，必须做好权衡，既不能供给不足，又不能供给过度，这样才能实现社会总福利最大化。在救援处置时，在保障人民群众生命财产安全前提下，充分考虑突发事件的不确定性和概率分布特征，按照风险—成本—收益匹配的原则来确定供给力度，谋划利用好“平战快速转换”策略[2]，将平时产业发展与战时应急支撑紧密结合起来，提升资源利用效率，实现经济社会效益与安全效益的统一。 从方式来看，应将体系化与灵活度紧密结合，设计激励相容机制调动各方积极性。应急管理面对的是突发事件，从发生、演变到影响全过程都具有较大不确定性。通过理论、数据的分析和实践经验的积累，制定出体系化的制度规则十分必要，但也应保留适当灵活性以更好应对可能发生的新情况、新问题。其中的关键是要消除既往工作思维惯性，运用制度和政策的约束与激励作用[3]，充分发挥各自资源力量和主观能动性，更好协同配合，在体系化规则和灵活裁量空间下释放出最佳效能。
