中国公共资源交易的创新逻辑及实现路径

       问题的提出

       以公有制为主体的社会主义中国在转向市场经济过程中，将各类公共资源通过市场方式进行配置，其交易种类之多、规模之大、形式之多样无不为世人所关注。除此之外，蕴含着巨大利益交织的公共资源交易如何在确保公平、公正、公开的前提下实现公共政策的功能，更是理论界和实践部门所热议的话题。

       2019年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》。同年5月19日，国务院办公厅转发了国家发展改革委《关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》(参见国办函[2019]41号文件)。这样，一项重要而且崭新的改革通过最高规格的文件形式悄然展开。而中国式的公共资源交易领域到底发生了什么，是如何发生的，其发生的内在机理又是什么，这些问题都值得我们深思。

       文献梳理发现，现有的研究主要集中在以下方面：一是公共资源交易的基本概念界定及性质定位，如基于交易费用和公共组织理论论证了公共资源交易平台整合的可供选择类别①，从腐败治理的理论角度论证了公共资源交易平台建设的必要性以及可作为一种有效的腐败治理工具②，通过定量化分析发现腐败行为主要集中在公共资源交易领域③，通过实证案例分析了公共资源交易平台整合中的腐败预防问题④，等等；二是有关公共资源交易的法治方面，如以公共资源交易综合行政执法改革为例论证了其综合行政执法改革的合理性与合法性⑤，公共资源交易统一立法的必要性及实现路径⑥，以及统一立法的理论基础与框架体系⑦，等等。

       显然，这些研究对具体领域、具体问题进行了很好的探讨。而对于全局性问题，尤其是对于公共资源交易内在的创新逻辑与实现路径尚缺少深入挖掘，更缺少对中国的变革特色与变革理论的探究。为此，本文试图揭示公共资源交易在中国话语体系下是如何进行改革的，其变革秩序与创新逻辑又是怎样进行的，以及应如何完善中国式的公共资源交易治理。

       公共资源交易变革的中国话语体系

       中国公共资源交易的话语体系起源于概念界定，形成于中国独有的概念体系和思维逻辑，而实质上则是植根于中国特色社会主义市场经济逐步形成与完善的过程中。

       (一)公共资源交易的中国概念

       不同于西方发达国家发展了200多年的政府采购(Government Procurement,Government Purchasing)或公共采购(Public Procurement,Public Acquisition)⑧，公有制为主体的社会主义中国在政府与市场主体交易方面起步较晚，但交易内容却远远比发达国家丰富。中国的政府或公共部门与市场主体的交易范围，不仅包括发达国家所有的政府采购、工程建设招标投标，还包括国有土地和矿产权、国有资产、国有林权、排污权等各种类型的交易。⑨为此，仅仅套用西方国家的“政府采购”或“公共采购”概念，不仅不能准确反映中国的实际情况，也不利于对其进行研究。于是，中国学者和实践部门便形成了一个更确切并富有中国特色的概念，即“公共资源交易”⑩。尽管“公共资源”“公共资源交易”等概念首次出现在哪个层级的官方文件中或学界的哪篇文章中可能还需考证，但这并不影响“公共资源交易”作为中国话语的传播。进入21世纪之后，特别是党的十八大以来，“公共资源交易”作为市场配置资源的重要实现途径已经被广泛使用。

       以“公共资源交易”为检索关键词，文献类型设定为期刊，期刊类型选择全部，时间选择2005-2019年10月底，经过人工筛选获得966篇文献，其分布情况如图1所示。

      

       图1 公共资源交易研究文献的数量分布，根据相关资料整理自制

       而与此同时，以“public resource trade”或“public resource transactions”为篇名在英文期刊索引Ebsco上进行搜索，并没有发现相关文献。

       不难看出，“公共资源交易”作为中国独有的概念，也属于中国特有的话语基础。不管是作为学术的话语、还是官方的话语，其客观存在并广为流传已经展示了其强大的解释力和生命力。

       (二)中国公共资源交易的话语体系形成

       发达国家多是自上而下建立政府集中采购机构及其制度，如美国联邦政府的集中采购机构——联邦总务署(General Service Administration，GSA)，韩国中央政府采购机构——财政经济部下的调达厅(11)，英国联邦政府的工务局，等等。而中国公共资源交易的变革和实践创新经历了一个渐进的、自下而上的发展过程，即由分散、集中、集成到整合共享的过程。具体说来，第一阶段是20世纪90年代末之前属于完全分散交易的状态。那时，公共资源交易刚刚起步，各个类别的交易尚处于分散的状态。改革开放使得中国逐步有了市场，有了商品交易。开始逐步产生政府零散的购买行为，工程建设开始了市场竞争，国有土地的使用权开始有些松动，但仅有的政府与市场主体间的交易尚处于各自分散进行的状态。

       第二阶段为20世纪90年代末到2002年间的分类别相对集中交易。这一时期，公共资源的各个类别开始实施制度变革，并逐步进行了分类别的集中交易。这主要表现为：1996年全国人大常委会通过了《拍卖法》，1999年全国人大常委会通过了《招标投标法》，2001年卫生部、国家计委、国务院纠风办等部门联合起来，先后印发了《医疗机构药品集中招标采购工作规范》《医疗机构药品集中招标采购监督管理暂行办法》等，2002年国土资源部印发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，2002年全国人大常委会通过了《中华人民共和国政府采购法》等。法律法规的颁布极大促进了地方政府和中央行政主管部门加快集中交易的步伐。但此时的集中交易还仅局限于各个不同交易品目内部的相对集中，如由集中采购机构负责各个预算单位的集中购买、招标投标中心负责工程建设领域的招投标、土地交易中心负责国有土地招拍挂的交易、医药采购中心负责药品集中采购，等等。