DOI:10.19735/j.issn.1006-0863.2021.08.05 新中国成立以来，我国商品流通领域取得了长足发展。特别是改革开放后，曾被视为“末端”行业的商品流通业日益成为国民经济的基础性和先导性产业。[1]在当前“双循环”新发展格局下，深化流通改革和提高流通效率有了更突出的现实意义。2020年9月，中央财经委员会第八次会议专门强调构建新发展格局“必须把建设现代流通体系作为一项重要战略任务来抓”。[2]在2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，再次突出了流通在国内大循环中的关键作用。 自数字经济蓬勃发展以来，数字技术就为流通效率变革提供了一系列关键支撑。[3]从深化流通改革和优化流通综合治理的角度看，伴随对数字化流通创新机制的探索不断深入，流通领域的政府职能调整与优化日益成为值得关注的新问题。而考虑到流通过程是市场领域商品交换关系的总体现，转变和优化政府职能要更加重视对企业微观机制的考察和结合。沿循以上思路，本文首先着重基于政府职能的演变，对中国流通改革的历史经验加以总结，进而结合数字经济时代的流通发展趋势，特别是流通效率变革的微观创新机制，探讨流通改革中的政府职能问题。 一、中国流通改革的经验回溯：政府职能演变视角 很大程度上，我国流通领域的巨大变化是循序渐进“改”出来的。其中，适应市场经济发展的不同阶段，适时转变和调整政府职能，是贯穿始终的一条主线。从“管什么”“谁在管”以及“如何管”的层面，[4]政府职能演变可从下述几点加以认识。 第一，从“管什么”的角度看，政府对流通领域的行政管理大幅缩紧，循序渐进让位于日渐成熟的市场机制，由政府对流通运行起决定作用转变为由市场起决定作用、同时更好发挥政府作用。计划经济时期，我国商品流通曾一度实行行政调拨体制，表面是国营商业和供销社作为经营主体，实则按照分层分类的计划原则，由政府决定流通领域的资源配置和产品流向。因此，“商业”部门实际上也是执行国家经济计划的行政管理部门。改革开放后，实践探索肯定了以商品交换组织社会经济运转是发展市场经济的基本特征，随之，市场流通领域通过政府直接“管”的内容大幅缩减。沿着先易后难、边破边立、逐步完善的渐进路径，[5]从恢复农村集市贸易、放开城市农副产品市场开始，政府逐步下放购销、渠道和价格的管理权限。随后又改组、撤并了原有计划批发体系，推进政企分开，并放开所有制结构限制，以试点试行股份制改革、现代企业制度和多业态模式，逐步推动商业企业自主经营。1992年，在部分城市和经济特区试行商业利用外资。2004年后，流通领域全面对外开放。此后，政府职能加快向市场监管、制度供给等市场失灵领域集中。例如，2005年，商务部就曾组织研究如何建立多层面的流通法律体系框架，随后，针对性的政策条例也明显完善。流通领域的政府职能相比过去的“什么都管”发生了重大转变，日益聚焦在市场“做不好”和“做不对”的领域，逐步形成“管资格”“管行为”“管环境”的职能特点，甚至向“管管理”过渡，即愈益重视对政府职能本身建立自律和监督机制。[6] 第二，从“谁在管”的角度看，尊重市场流通机制，通过调整流通管理主体及其权责设置，推进市场化的流通管理体系渐进完善。新中国成立之初，在全国设置行政性的贸易总公司并在地方设置分支机构，构成了当时高度集中的商业行政管理系统。1952年商业部又通过设置分级批发站的形式，组建了“三固定”和“一二三零”的批发管理体系。期间，根据物资调配需要，流通主管机构设有商业部、粮食部、全国供销总社等多部门。改革开放后，配合流通体系市场化转型要求，流通主管机构经历了多次精简调整。1982年原商业、粮食、供销社合并为商业部，与物资部、对外经济贸易部共同分管生活资料、生产资料与进出口贸易。1993年合并商业部、物资部，组建国内贸易部，结束了生产和生活资料的分割管理，形成内外贸两大流通管理体系，1998年又改组为国家国内贸易局。2003年商务部的成立最终实现了内外贸合一管理，随后各级地方政府也进行了相关调整，现行流通管理体系逐渐成型。在商务部统筹流通管理工作的同时，还设有发改委、供销总社、质检总局、工商总局、食品药监总局等部门发挥辅助或支持作用。2018年，质检总局、工商总局、食品药监总局进一步合并成国家市场监督管理总局。流通管理体系的日渐成熟是流通领域向统一开放、竞争有序的方向稳步前进的重要保障。 第三，从“如何管”的角度看，政府职能逐步向多元化的宏观调控、市场监管和公共服务转型，流通综合治理能力显著提升。宏观规划和间接调控取代了指令性的计划管理，政府更加重视流通发展的中长期规划，持续优化政策引导和支持。比如，在市场“不愿做”的方面，政府以一系列流通政策文件加强引导，并强化更多服务职能。党的十八大以来，国务院及各政府部门密集出台了40多个文件支持流通业发展，①突出对流通发展方向的统筹和对法治化营商环境、市场监管及流通标准化建设等方面的强调，并在流通新业态、线上与线下一体化、流通供应链体系和平台创新、农村“互联网+流通”建设、物流基础设施建设等方面加强服务型政府建设。再如，以国有资本布局调整为例，除特殊重要行业外，在大多数竞争性行业，国有资本占比下调，但强调通过改革做强、做优、做大，从而隐性发挥稳定价格、保质保量供应等职能担当。另外，法治化监管愈益成为政府优化流通治理体系的有效手段，新近出台的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》和《建设高标准市场体系行动方案》就是典型例证。
