随着人类社会进入信息时代，以数据为核心生产要素、以数字技术为驱动力的新生产方式为政府创新治理方式、实现治理能力现代化插上了翅膀。“数字时代的新治理、开放政府或透明政府、数据新政”已成为全球公共治理实践中最重要的声音之一①。在信息时代，信息成为决定权力大小的关键资源，这是因为，信息资源的占有者能够基于充分的信息做出正确的决策，未能充分占有信息资源的一方由于信息不对称而处于被动地位，受制于人。“对新信息及时做出反应的能力是一种至关重要的能力权力资源，而这种不同于硬权力的形式就是软权力”②，在信息时代，掌握关键信息就等同于掌握了权力。基于数据构成信息、信息决定权力的逻辑，数据已成为一种“元权力”。由于数据权力重要性的不断上升，公共治理开始了从新公共管理到数据治理驱动的政府治理方式变革。自20世纪90年代以来，我国政府主动迎接数字化浪潮，中央出台了一系列重要文件进行规划指导，各地积极探索，推动了我国政府的治理方式发生革命性的变化。从数据治理驱动的政府治理方式变革来看，开始是从技术和流程上提升公共服务的质量和效率，发展到一定程度后，则引发政府公共服务的生产机制变革：从公共服务的科层化到平台型化。此外，随着风险社会的到来，科层制政府传统的组织结构日益面临挑战，特别是在新冠肺炎疫情的冲击下，“我国地方政府优化公共卫生应急体系的基本策略应以创建公共卫生应急多边平台并推行平台型治理为主”，以平台型治理来优化地方公共卫生应急体系已成为后疫情时代政府提升治理能力的必然之举③。 一、如何理解数据治理 大数据时代，信息技术的蓬勃发展，激发了数据的几何级增长。海量的数据不仅为政府提供了全面提升公共治理能力的契机，还驱动了治理体系、治理结构和治理形态的改革和完善。面对海量的数据，数据治理应运而生。 数据治理主要包括两个层面：一是对数据的治理；二是用数据的治理④。在数据治理的第一个层次上，学者认为大数据是一种重要的现代战略资源，在21世纪有可能超过石油、煤炭、矿产，成为最重要的人类资源⑤。2013年召开的第462次香山科学会议指出：“大数据是数字化生存时代的新型战略资源，是驱动创新的重要因素，正在改变人类的生产和生活方式。”⑥由于大数据对产业发展、经济运行、国家治理以及社会生活等方面产生重大影响，需要对其进行有效治理。在数据治理的第二个层次上，数据治理一般是指建立在海量数据资料基础之上的治理，是国家将大数据等新兴技术作为一种治理工具用于对社会的治理，是一种基于大数据技术挖掘、分析和应用重构政府管理、服务和决策流程的新型公共管理方式。首先，国家可以通过大数据技术集成共享分布在各领域的数据资源，汇集成“大数据池”，通过二次开发形成“智慧大脑”或产生“智慧+”效应，如智慧城市、智慧家居、智慧医疗、智慧交通等⑦。“智慧大脑”能“通过电子踪迹来监测和测算人类的行为习惯，让政府治理预防化成为可能”⑧，使得政府日常管理从事后应对转为事前预防⑨，有效提升决策水平和风险研判水平。其次，基于大数据技术的数据治理不仅提升了公共治理的效率，还为解决政府治理碎片化的顽疾，提升政府整体性治理能力提供了支撑，表现在应用大数据技术对治理场景进行监督、分析、决策和预测，优化政府管理流程，“有效地破解碎片化运作中的主体多元化、资源分散化和利益复杂化难题，达到主体协调、资源整合和相互信任，实现整体性治理”⑩。再次，大数据技术的应用“使政府公共服务决策更加精细。过去，公共服务趋同化问题严重，政府部门做出的公共服务决策缺乏针对性。这不但阻碍了公共资源的有效配置，也使得公众的基本公共服务需求难以得到满足”(11)。而大数据技术使政府能够“识别、分析和匹配海量数据，以精确捕获特定节点的相关信息”(12)，从而准确判断服务对象对公共服务的差异化需求，使得政府治理实现从“经验管理”到“精准治理”的转变。 本文立足于上述学者所讨论的数据治理观点，从“将大数据视为一种能够破解国家和社会治理难题的技术手段”这一意义上来理解数据治理：一是数据治理能够利用大数据技术实现政府数据的开放与共享、辅助政府决策、改进政府管理、实现精准治理。二是数据治理能够“以治理思维方式改善传统的政府信息管理。它主要是对数据管理法律制度、人员组织、技术方法和流程标准等的一种综合应用，旨在不断完善政府对结构化数据和非结构化数据的全面管理流程”，“既有利于优化政府组织结构，提高政府总体的治理能力，也有利于实现公共治理与监督的社会参与，减少治理层级，弥补传统治理结构下信息不对称的缺陷，实现真正意义上的去中心化与扁平化”(13)。这种由大数据应用带来的治理模式创新，不仅推动了政府治理手段和治理体制机制的创新，而且更进一步，使我国的政府治理方式发生变革，正如简·E.芳汀(Jane E.Fountain)所说的，“技术通过组织这一漏斗的过程中，在认知的、文化的、社会结构的、法律和正式的制度安排压力下，组织中的个人将重新理解、设计和使用新技术”(14)，从而使政府治理模式打破科层制，以服务型政府建设为中心，在公共服务方面建立了一个具有中国特色的平台型政府。 二、从政务信息系统到数字政府：数据治理驱动政府治理理念变革 1.从办公自动化到政务信息系统建设 20世纪七八十年代，我国政府开启了以办公自动化为主要内容的“政府计算机化”建设，利用计算机制作、传送和存储政府公文和资料。1973年，第四机械工业部召开“电子计算机专业会议”，提出计算机普及应用的任务，此后政府开始推广计算机在电力、地震、气象、地质、人口等领域的统计和应用。1983年，国务院就正式批准组建了国家计划委员会经济信息管理办公室，负责全国经济信息管理系统建设规划和信息技术方案的制订工作，同时，对总体方案、法律法规和标准化进行研究。该部门的设立标志着我国政府对计算机的应用从数据统计发展到宏观经济管理。从1984年开始，国务院先后批准经济、金融、铁道、电力等十多个关系到国家经济命脉的国家级信息系统建设。 1986年，国务院电子振兴领导小组将办公自动化作为“七五”期间重点开发项目，并发布了《关于搞好我国计算机推广应用工作汇报提纲的通知》。“七五”期间，我国政府的信息化建设以“办公自动化”为主要推进形式，在党政机关内部率先推行，旨在运用计算技术处理政府内部工作，加强政府信息处理能力。我国建设了10多个信息系统，43个部委建立了信息中心，中央政府安装的大中型计算机已经达到1300多台、微机超过3万台，建设数据库约170个(15)。总的来说，“七五”时期我国数据治理处于起步阶段，主要以普及应用计算机为主，在国家层面则以录入行业数据、建立行业垂直的数据库和信息管理系统为目标，还没有意识到数据对政府管理模式变革所具有的革命性意义。
