新时代我国城乡居民社会保险制度改革建设再思考　　

      一、新时代的中国亟需加快建设城乡居民社会保险制度

      新时代的中国，不仅社会主要矛盾发生了根本性转变，而且进一步明确了以人民为中心的发展思想，并将增进民生福祉作为发展的根本目的①。推进国家治理现代化、实现经济社会高质量发展，是新时代的主要任务。社会保险制度改革建设，不仅直接关乎民生保障与社会治理，而且应与经济社会发展相辅相成、互促互动。经过长时间的制度建设与整合，目前我国社会保险制度根据主要面向人群，大致可以分为两部分，一是职工基本养老、医疗、工伤、失业和生育保险这五种社会保险和住房公积金制度，其中的生育保险已经与医疗保险合并实施。二是城乡居民基本养老和医疗保险。此外，依托职工基本医疗保险正在试点长期护理保险制度；依托城乡居民基本医疗保险已经建立城乡居民大病保险制度。毋庸置疑，我国社会保险制度建设已经取得了前所未有的成就，其中最突出的表现是制度覆盖的人口在不断扩大，从中获益的人数在持续增长，保障水平亦在不断提升。

      尽管如此，我国社会保险制度仍存在不少问题，制度建设与改革完善还有不小的可为空间，而涉及我国庞大人口数量的城乡居民基本养老与医疗保险制度则是其中的短板。目前，城乡居民基本养老保险、基本医疗保险，其基金收入主要来源于财政补贴，保险费收入所占的比重尚未超过35%，且两者保障水平均较低，与职工相应的社会保险制度保障水平相差较大。此外，与职工两项基本保险项目类似，城乡居民基本养老与医疗保险制度的统筹层次均较低，地区之间的制度运行衔接不畅，既影响保险功能的充分发挥，也影响大量流动人口的切身利益。再者，城乡居民社会保险与职工社会保险制度，不仅项目不同，即使是同一保险项目，其制度运行模式也存在差异，且分立分割运行的地区不在少数，将直接影响农民工参保缴费与待遇享受，同时也影响其他人员跨统筹地区、跨行业领域的市场化合理流动，与以人民为中心的发展思想不相吻合。

      鉴于此，本文在总结我国城乡居民社会保险制度改革建设取得的主要成绩的基础上，分析其中存在的突出问题，并结合我国大量人口流动的现实，探讨我国城乡居民社会保险制度建设面临的各种挑战；进一步剖析新时代我国城乡居民保险制度改革建设存在的难点及面临的主要障碍，结合国家治理现代化和经济社会高质量发展的总体要求，探讨社会保险制度未来建设与改革完善的可为方向与阶段性重点任务。

      二、城乡居民社会保险制度改革建设：主要成绩与问题

      我国城乡居民社会保险，主要包括城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度。前者是在2009年开始试点的新型农村养老保险(以下简称新农保)和2011年开始试点的城镇居民社会养老保险制度的基础上，根据2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》建立的；后者是在2003年开始试点的新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)和2007年开始试点的城镇居民基本医疗保险制度的基础上，根据2016年《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》而建立的。经过数年的制度建设与整合，目前城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度已经覆盖了绝大多数城乡居民人口，已经有相当多的人从中获益。尽管如此，两项社会保险制度仍存在一些突出问题。

      

      图1 我国城乡居民社会保险参保人数增长状况

      数据来源：《中国统计年鉴2019》和《2019年国民经济与社会发展统计公报》。

      (一)城乡居民社会保险制度改革建设取得的主要成绩

      城乡居民社会保险制度建设取得的主要成绩，反映在制度覆盖面不断扩大、基金收入与支出持续增加，以及居民享受待遇不断增长等方面。

      相较于职工社会保险，城乡居民社会保险制度建设起步较晚。经过多年的持续建设与不断推进，城乡居民社会保险制度的覆盖面一直在不断扩大，已经超过相应的职工社会保险制度的覆盖面。如图1所示，无论是基本养老保险还是基本医疗保险，城乡居民社会保险制度的参保人数总体呈增长态势。

      具体而言，尽管我国城乡居民基本养老保险的参保人数一直保持不断增长态势，但在2012年之前增长较快，此后增长较为平缓。截至2019年，城乡居民基本养老保险的参保人数已经增长至5.33亿人左右，约占全国总人口的38.08%，创历史新高。尽管城乡居民基本医疗保险制度开始整合的时间比基本养老保险制度晚2年，但整合效果十分明显。如图1所示，2017、2018年城乡居民基本医疗保险制度的参保人数增长幅度均较大，2018年甚至达到了高峰——约10.28亿人，占全国总人口的比例达到73.66%，远远超过城乡居民基本养老保险的参保人数与比例。从学理上而言，社会保险作为一种风险分散共担的制度安排，覆盖面的不断扩大有助于在更大范围内分散风险，进而更加充分地发挥其保障功能。

      

      图2 我国城乡居民基本养老保险基金收支增长状况

      数据来源：财政部发布的历年《全国社会保险基金决算情况总表》。

      

      图3 我国城乡居民基本医疗保险基金收支增长状况

      数据来源：财政部发布的历年《全国社会保险基金决算情况总表》。

      除了制度覆盖面在不断扩大之外，城乡居民社会保险基金的总收入和总支出都在不断增长。如图2所示，尽管各年的增长幅度大小不一，但城乡居民基本养老保险基金的总收入与总支出总体保持不断增长态势，而且截至目前，从全国层面看，各年都能保持一定量的结余，但结余率大体上呈下降趋势。图3反映了城乡居民基本医疗保险基金的收支增长状况。从中可以看出，基本医疗保险基金的总收入与总支出保持着持续增长态势，各年也都有不同的结余，但结余量比参保人数更少的基本养老保险基金要少，而且各年的结余率波动较大，但自2015年以来已经呈现下降趋势。