中图分类号：G710 文献标志码：A 文章编号：1001-7518(2021)03-0159-09 因应国家“放管服”以及国务院取消一系列职业资格许可和认定的改革要求，职业资格证书体系(包括职业资格标准体系、职业资格教育与培训体系、职业资格认证体系、职业资格转换体系、职业资格监督管理与服务体系等)改革越来越需要社会化力量的参与。继《国家职业教育改革实施方案》提出“打造一批优秀职业教育培训评价组织”“启动‘学历证书+若干职业技能等级证书’”后[1]，教育部、国家发改委、财政部、市场监管总局四部门进一步明确了“以社会化机制招募职业教育培训评价组织”“建立职业技能等级证书和培训评价组织监督、管理与服务机制”的改革目标[2]。由于社会化力量的参与具有双面性，学术界对于是否鼓励社会化力量参与、如何鼓励社会化力量参与一直存在争议。支持的观点认为，社会化力量与行政力量的结合有利于形成二者相互促进的长效机制，“支撑职教改革，支撑产业创新发展”[3]。而反对的观点则认为，社会化力量的参与可能成为利益链滋生的推手，在统一的标准指导与建设基本流程规范等质量保证机制不健全的情况下，社会化力量的引入易引发其与资本结盟，它通过控制证书建设、证书的院校实施、相关配套制度等要素[4]，与职业教育培训机构之间形成隐蔽的利益关系，使技能需求方的利益受到损害。 社会化力量参与职业资格认证的争论焦点，在于其参与后政府、市场、社会主体间的关系转变，以及对职业资格认证质量的影响。在此背景下，创新职业资格认证国家监管体系自然成为其系统性改革的题中之意。探讨如何监管职业资格认证，协调好各方主体关系，保证职业资格认证质量具有重要意义。本文从法团主义的视角出发，尝试发掘我国职业资格认证国家监管体系的意蕴变化与特殊逻辑，并结合域外经验，探索可能的推进路径，以理顺职业资格认证国家监管体制，推进职业资格证书体系的改革。 一、背反与失灵：我国职业资格认证“计划式”规制的终结 规制，通常指由公共机构所实施的持续且集中的规范与控制[5]。国家对职业资格认证的规制，是国家监管职业技能等级认定、职业资格考试等职业资格认证相关质量的重要手段。从语义上理解，职业资格认证的国家规制是与其自由化相对的概念。虽然基于自由的自发性调节(如行业自律、市场配置)，有利于实现规范职业资格认证质量的目的，但其以功能良好的市场秩序为前提。而现实中市场功能并非总是良好，自发性调节存在非理性投机、寻租等不确定性，易引发规范风险。在这个意义上，强调国家规制，其实质就是通过国家正当化的监管制度安排，设立、管理各类职业团体，使其作为国家管理职业资格认证事务的手段，抑制机会主义，实现职业资格认证的质量风险控制。社会学家吉登斯曾言，“现代组织只能在现代国家的背景中存在，国家的监视有利于协调国家管辖下的人类组织活动。”[6] 我国对职业资格认证的规制始于“计划经济时期”工人技术等级标准制度，它一度是统招统配政策落实中各行业对工人技术等级管理的规范化手段。20世纪90年代，随着《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国职业教育法》确立了国家规制职业资格考试和职业技能鉴定等的法律依据后①，劳动保障部门和人事部门作为国家的委托机关，分别负责技能型人才职业资格和专业技术人员职业资格的相关具体事宜，职业资格认证的国家规制成为行政审批、行政许可的重要组成，具体涵盖了职业资格认证标准、认证主体、认证流程、认证结果反馈、职业资格证书发放等诸方面的问题。受计划经济体制的影响，国家规制表现为行政组织对职业资格认证“申请—审查—批准/同意—颁证”的行政审批与许可。作为一种计划性的控制方式，由行政组织实施的规制体现了其质量风险控制的制度优势，有利于提升劳动者素质、完善职业资格准入等。 然而近年来随着行业、企业、民间组织等社会性力量的兴起，充分发挥行业指导作用的监管需求日益增长，原本排斥市场、强调充分控制的“计划式”规制结构，逐渐面临着实践中的新挑战，“与职业发展体系脱节、标准设置不科学不统一”等问题的出现[7]，使其成为阻碍职业资格认证体系进一步完善的桎梏。计划式规制，一方面挤压了社会性力量在职业资格认证质量监管中的空间，降低了国家规制的透明度；另一方面，规制主体“设租—寻租”的逐利现象频出，动摇了国家在职业资格认证规制中的权威地位。2011年，《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》将“积极组织开展本行业所负责的职业资格认证及其相关管理工作”视为其核心任务之一，以破除传统的计划式规制。2019年，《关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》中也视“健全协同推进机制”“严格监督管理”为工作重心。由于“计划式”规制与“自发性”调节之间始终存在着张力，因此，寻求一种多层次的、更为综合的统筹性视角，以发挥国家与社会的统合性力量，成为职业资格认证质量监管体系改革的理论自觉。 二、调适与超越：我国职业资格认证“法团式”规制的勃兴 (一)法团主义的兴起与法团式规制的暗潮 在突破两难困境的理论浪潮中，20世纪60、70年代，以菲利普·斯密特(Philippe C.Schmitter)等人为代表的法团主义(Corporatism，又译为社团主义、组合主义等)学者，在继承传统法团注重发挥“职业团体”(即法团)在社会秩序构建中的“利益代表”与“中介性作用”基础上，提出了强调“通过制度安排确立某种相对垄断的利益代表结构”的现代法团主义，主张基于法团的公共精神，为国家联合组织化的社会性力量提供“总体性的制度安排或治理模式[8]。”这一旨在维护公共秩序的制度性模式呈现出如下特点[9]：(1)社会性力量被组合进责任明确、数量有限、非竞争性、功能分化、具有层级次序的各中介性部门中；(2)国家通过承认或认可等制度形式，吸纳、组织、管理不同类型的社会组织或利益集团，授予各中介性部门在各自领域内的最高代表地位，国家对其领袖选择与需求表达享有一定程度的控制权；(3)国家与社会依赖于中介性部门搭建的沟通、合作、协调的桥梁，共同参与公共事务，从而形成良好的合作关系。
