中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219(2021)09-0038-06 2003年《民办教育促进法》实施以来，我国民办教育事业快速发展，现已成为促进教育改革与发展的重要力量。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出，探索对营利性和非营利性民办学校进行分类管理，为民办高职教育发展指明了方向。在深化教育领域综合改革的背景下，民办高职教育发展瓶颈因素越来越凸显，亟须修订相关法律条款。2016年修订《民办教育促进法》(以下简称新《民促法》)的最重要条款是关于对营利性和非营利性民办高职教育管理的规定；2017年中央层面又出台了《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发[2016]81号)作为新《民促法》实施的配套文件。随后，各地也出台了促进民办教育发展的实施意见和相关文件。这些法规政策为民办高职教育激发办学活力、拓展发展空间提供了动力支持，将对其健康发展产生深远影响。 一、非营利性民办高职教育的意蕴阐释 一项创新制度的实施，只有于法有据才能获得社会认可，政策的目标和价值才可能更好地实现。非营利性民办高职教育的发展在我国属于新生事物，缺少具体的实施办法，许多现实问题急需解决。因此，廓清非营利性民办高职教育的依据和分类较为必要。 (一)法律与政策依据 我国教育法律法规虽然没有对“营利”的内涵做出清晰的界定，但是对有关“营利”的行为做了明确的规定。1995年《教育法》第二十五条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”[1]这就使许多教育机构在创办之初就体现了公益性或者以民办非企业单位的性质注册存在。为鼓励和支持社会力量办学，促进社会力量办学事业健康发展，1997年《社会力量办学条例》第六条规定：“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”第三十七条规定：“教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资。”[2]该条例强调了社会力量办学的公益性，但在教育发展实践中政策的实施挫伤了民办高职教育办学的积极性，后于2003年9月1日废止。 为了激发民办教育的办学活力，促进民办教育的快速发展，2003年《民办教育促进法》第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”[3]关于“合理回报”，在教育实践中专家、学者和利益相关者等的认识和理解分歧较大。主张民办教育举办者可以取得“合理回报”的人认为，不允许有“合理回报”，民办教育投资者就没有积极性，难以体现教育的经济效益；而反对者则认为，所谓“合理回报”缺乏一个客观具体的衡量标准，无法确定明确的边界范围，在现实中更难具有操作性。但是《民办教育促进法》对此并未做出具体条款规定，这不利于民办高职教育的健康发展。 《教育规划纲要》提出，调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。要把发展民办高职教育作为重要工作职责，鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理[4]，并且在上海、浙江等地进行政策实施试点。这从教育政策的层面对非营利性民办高职教育进行了规定，但是还没有上升到教育法律的高度。 2016年新《民促法》第十九条规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。……非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。”[5]除此之外，该法还删除了“合理回报”的模糊性条款。随后，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》等相关文件的出台，为非营利性民办高职教育发展提供了法律和政策依据。 (二)“非营利性”的判断依据 虽然对“非营利性”很难进行准确的定义，但是国际上的判断依据大多强调禁止利润分配，美国学者莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon)总结了非营利性组织的五大特征，其中不进行利润分配是非常重要的一个特征[6]。也就是说，所谓“非营利性”，就是组织不以营利为目的，不将赚得的任何利润进行分配或分红，不以任何形式将组织的资产转变为私人资产[7]。2016年新《民促法》明确提出对民办教育实施分类管理，民办学校分为营利性和非营利性两种。其中，该法界定了“非营利性”的认定标准，即“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”，意味着举办者办学“不求回报”，这与国际上流行的“禁止利润分配”在本质上是一致的。因此，非营利性民办高职教育，简单地可以理解为由民间力量出资或者捐资，不以营利为目的，不谋求经济回报，办学积累全部用于民办高职教育发展。 另外，“非营利性”与“公益性”没有必然的因果关系，两者都是教育的价值取向，也是教育行为的结果，虽然并不冲突，但不能简单等同。一方面，新《民促法》第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”[8]政府希望通过分类改革、规范管理，引导民办高等职业教育向公益性方向发展，继续为社会主义建设培养大批人才。另一方面，对民办高职教育的投资者来讲，教育行为的结果可以体现为“非营利性”，而对国家来讲，教育行为的结果还可以体现为“公益性”，即增进国家和社会的福利，增加教育选择的机会，进一步推动民办高职教育改革。
